【“上海2040”专项研究】空间留白——上海市城市总体规划中的弹性适应探讨|上海城市规划


如何应对未来发展的不确定性始终是城市规划面临的难题和挑战,上海市城市总体规划(2016—2040年)通过空间留白的方法,在用地布局和政策管理机制上对规划的弹性适应进行了探索。在梳理和对比分析已有相关理论和实践案例的基础上,对留白的概念内涵进行了界定,阐述了新一轮上海市城市总体规划战略留白空间布局课题,并对留白的规划编制和管控政策等提出了初步设想,以期为新时期总体规划如何应对城市未来发展的不确定性提供有益借鉴。


1研究背景


上海市第六次规划土地工作会议启动了上海市城市总体规划(2016—2040年)(简称“上海2040”)编制工作,会议提出了“编制规划既要积极、更要稳妥,既要有为、也要无为,重视留白,确保不突破底线,为子孙留足空间”的要求,明确了“底线约束、内涵发展、弹性适应”的转型路径。

面对土地、人口、生态、安全底线约束以及历史文化保护等要求,上海未来的城市规划管理要更加精细化,需要刚性管控的要素更多,同时,在卓越的全球城市建设目标指引下,转型发展和城市功能品质提升过程中又要面对更多的不确定性,而可用于“调剂”的增量空间十分有限,对城市规划的弹性适应能力提出了更高要求。在这样两难境况下,上海迫切需要寻求城市规划刚性管控和弹性适应的协调统一之道,探索规划编制和管理方法的创新,在保障刚性管控的前提下,增强规划的弹性适应能力。


2相关规划理论与实践借鉴


2.1  城市发展的“底波率”原理

城市能级的提升源自内生动力和外部突发性动力,两者构成城市发展的“底”与“波”。城市内部的经济、政治,以及文化职能等的发展要求属于内生性扩展要素,其效果是构成底线增长的持续稳定发展,而城市以外的环境、经济、政策的条件变化向城市发挥作用,属于外部突发性动力,其特征是构成阶段性跨越提升。

 

城市发展的“底波率”原理示意图

 

2.2  规划的弹性适应

在城市规划建设和发展过程中,外在环境的动态不确定性和变化是永恒的,城市规划必须正面应对这些不确定性,规划的城市空间布局、指标体系以及政策机制等对外界社会经济环境变化均应具有较高的适应能力。这种对市场经济发展的不确定性因素的适应程度就是规划弹性。

在既有法律法规和政策框架下,规划的弹性适应突出表现为土地使用配置对经济社会发展不确定性因素的高适应性,具有动态调整和刚性管控、近期实施和长远目标相结合的特点。


3上海市城市总体规划中的弹性适应——留白机制


在建设卓越的全球城市目标指导下,为应对挑战和城市未来发展的不确定性,上海以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标,落实规划建设用地总规模负增长要求,牢牢守住常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全4条底线,实现内涵发展和弹性适应,积极探索超大城市睿智发展的转型路径。

3.1  留白机制内涵

“上海2040”创新性地提出了“留白”这一概念,留白既可以理解为一类暂不明确或规定用途的空间,也可以理解为一套用地弹性管理的机制,即为应对未来发展的不确定性,在城市开发边界内为长远发展预留的规划建设用地(现状既包括农用地,也包括已建设用地)。留白机制主要发挥以下3方面作用。

一是规划空间的弹性,即针对不可预期的重大事件和重大项目,同时应对重大技术变革对城市空间结构和土地利用的影响,做好战略留白空间应对准备,提高空间的包容性。

二是规划指标的弹性,即对区域性重要通道、重大基础设施用地,以机动指标的形式进行留白。

三是规划时序的弹性,即针对人口变化的不同情境,统筹安排规划建设时序,调控土地使用供需关系。

3.2  留白空间规划导向与布局构想

市级层面上,采用定量和定位相结合的方法,以市域功能布局调整为指导,在规划城市开发边界内明确战略留白的空间布局。主要包括现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件可能发生重大改变的地区等,尤其是当下未能明确发展方向的重点功能区及其周边关联区域,确保未来重大功能项目、重大事件落地。战略留白空间的选址布局主要遵循以下原则:

(1)以市域城市空间结构为指导,促进节约集约用地,基于人地关系匹配分析,在规划城市开发边界内着重针对当前人均建设用地水平严重超标、土地利用绩效低下的地区;

(2)基于全市空间结构战略导向和地区转型机遇进行选址,如主城区生态空间和规划市域生态走廊的预控,主要发展廊道上的战略转型机遇区预留等;

(3)优化用地结构,作为战略留白地块的现状用地以农用地、未利用地和低效工业用地为主;

(4)近期无明确的发展导向和实施计划的区域。

3.2.1 空间布局

(1)增强生态底线约束

严守生态底线是“上海2040”的基本原则,明确了生态空间要只增不减(生态用地占陆域总面积的60%),并构建了“双环、九廊、十区”的市域生态网络空间体系。战略留白空间基本都紧邻市域和区级生态环廊布局,一是发挥预控作用,保留拓展生态廊道的可能性,以增加生态用地规模;二是在生态廊道建成之前,有必要对廊道及相邻地区的用地功能加强管控,需结合生态环廊的规划建设,再逐步明确与生态主导功能相符的用地类型。同时,生态环境品质的提升也有助于地区的转型发展,两者相辅相成。


上海市域用地布局规划图(灰色为战略留白空间)

 

(2)预控潜力发展区域

以规划“一主、两轴、四翼;多廊、多核、多圈”的市域总体空间结构为导向,重点针对规划主城区、新城、核心镇及周边地区,沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖市域发展廊道等未来受市场影响较大,存在不确定因素较多的战略机遇区进行发展空间的预控,优先保障以上地区转型发展和功能提升的空间需求。除崇明区、金山区和浦东新区少数战略留白地块外,其他战略留白空间基本落在上述重点预控的潜力发展区域内,其中主城区、新城、核心镇及周边地区战略留白面积约占留白总面积的75%,使这些地区在未来的发展建设中具备更多的可塑性和可持续性。

(3)预留重大事件用地

上海未来与全球城市功能相匹配的国际经济、文化、体育和旅游等重大事件落地的机会和频率将越来越高。在规划城市用地布局时充分结合市级重点功能区规划和市级重大事件用地选址专题研究等,借鉴国际领先全球城市、地区的先进经验,预留战略留白空间,确保以上重大功能区和重大事件能具备充分的落实条件,并带动城市更新或促进新区发展。

3.2.2 用地性质

为了优化用地结构,促进节约集约用地,战略留白空间尽量选址在现状低效工业用地、农村居民点用地以及集中城市建设区边缘的农用地和未利用地上,并注意避让现状集中的居住生活区。根据对规划战略留白空间的现状用地统计,低效工业仓储用地和农用地、未利用地为主,占比达到75%,其中低效工业用地占留白总面积的50%,农用地、水域及未利用地合计约占25%。

 

上海市战略留白空间现状用地结构


4留白规划编制与管理设想


规划留白不仅仅是空间上的落地布局,而是涉及规划和土地管理的一整套政策机制设计,包括具体留白地块的规划编制启动、审批、动态调整、过渡期管控政策等,既要与现行的规划和土地管理体系相衔接,又要有所突破创新,以保障留白的后续实施与管理。

4.1 留白过渡期管控政策设想

留白并不意味着控制一批用地闲置荒废,而是在规划期内,留白区域依然可以根据现状土地用途正常使用,只是在未来进一步明确开发导向和开发时序前严格限制范围内新的开发建设行为。

4.2 留白启动机制与动态调整机制

留白并不会是一成不变的,随着社会经济的发展,城市外部环境的改变,战略留白空间需要适时调整转化。

一方面,要建立留白空间的启动机制。战略留白空间由市级管控,如城市发展超出预期,具有重大项目、大事件等特殊情况,并有迫切的用地需求,可以启动留白用地。

另一方面,应建立战略留白空间动态调整机制。对于区域发展条件成熟或后续规划已明确功能导向和用地性质的留白地块,经申请、评估和市政府审核确认后予以调减,由市级相关部门和区依法合规对调减地块进行规划编制、审批和实施管理。在总体规划实施过程中,如发展条件发生改变造成未来功能定位和用地性质不确定的区域,亦可新增纳入战略留白空间予以管控。


5结语


本轮总规虽然对空间留白所涉及的相关理论、概念内涵、空间方案以及规划和土地管理机制等已形成了初步结论和阐释,但在后续实际操作中,对于留白地块规划、实施的具体管理流程和相关政策等,仍需进一步深化和完善,主要包括以下3个方面:

(1)留白是一种动态适应的顶层设计方案,需在区、镇各级规划中因地制宜、因时而导,不断优化和深化,予以层层落实;

(2)留白是一套多部门协同的操作管理机制,需在规划建设管理过程中研究实施细则,进行分类管理;

(3)留白是一次规划编制本身的探索实践,是适应未来发展不确定性的多情景应对的主动尝试,需借助大数据分析等规划技术手段的创新,使得规划实施方案更加科学合理。



详情请关注《上海城市规划》2017年第4期《上海市城市总体规划中的弹性适应探讨》,作者:沈果毅,上海地产(集团)有限公司;方澜、陶英胜、胡晓雨,上海市城市规划设计研究院。



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