中国城镇化的八问与八答 - 城镇化问答

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🔊 提醒：这是一篇2013年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

虽然一提到城镇化，大家已经觉得老生常谈（1），但无论如何对城镇化的一些问题和观点的理解，对城市规划工作是很有益处的，以下是来自杨现领证券导刊（东方财富网）的报道：

城镇化是未来中国实体经济领域的一条主线索，也是资本市场投资布局、把握机会的主线索。然而，到目前为止，关于中国新型城镇化的讨论仍然众说纷纭，分歧很大。为了厘清事实，我们将其分解成若干小问题，逐个深入探讨。

1、什么是新型城镇化？

第一，原则上，城镇化并无新旧之分，它的核心内容无非是：

(1)生产方式的转变即人口从农业向工商业转变；

(2)生活方式的转变即从农村消费和居住方式向城市消费和居住方式转变。农民工、流动人口之所以成为一个广泛关注的问题，关键的原因是他们的生产、就业和收入来源并未完全脱离农村，他们的消费和居住方式和真正的城市居民也并不一致。

第二，城镇化是一个结果，是人的自由度、市场开放度、交通条件改善的结果。从这个角度看，城镇化的本质是一场人口流动史、市场开放史和交通运输史的革命。

第三，过去20多年，中国的城镇化之所以成为一个伟大的故事，是因为户籍制度的松动，使人可以相对自由地流动，是因为加入了全球化浪潮，使人“有业可就”、使企业“有业可创”，是因为土地和房地产的市场化，为基础设施融资提供了资金来源。

第四，正是因为人口流动、全球化贸易、市场化改革才一同催生了中国的城镇化、工业化和快速的经济增长，使其三者成为并列的结果。

第五，总之，中国的城镇化在本质上并无特殊之处，她的成功很大程度上在于遵循了最基本的市场逻辑。那些认为中国政府主导了中国城镇化的观点可能显著高估了政府的力量，而忽略了市场的力量。

2、全国城镇化规划的意义何在？

第一，与大众普遍的观点不同，我们认为全国城镇化规划和会议的意义在于通过顶层的设计，以凝聚改革的共识，从而使规划成为一道改革的旗帜。

第二，全国城镇化规划在两年前开始筹备讨论，今年年初被广泛讨论，直到年底才开始浮出水面，谨慎的步伐和节奏本身即反应出决策层担心这种全国性的规划会演变成全国性的“地方投资竞赛”。

第三，基于这个判断，我们认为此前被市场广泛关注的数量接近20个的城市群发展规划并非本次会议的核心所在，数量上也可能会被明显缩减。中国的决策层也逐步意识到城市群发展是一个市场决定、地理决定的结果，不能事先规划，甚至无法引导。因此，我们不认为目前已经推出的各地城市群发展规划具有实质性意义，也不太可能获得中央政府更多的财政和政策支持。

3、城镇化可否成为经济增长的动力、扩大内需的潜力？

第一，尽管中国的决策者强调城镇化是未来中国经济增长的动力和扩大内需的最大潜力。然而，事实上，并无充分的证据表明城镇化和经济增长之间存在因果关系，它们更像是同时出现的两个结果，难以互为因果。从国际经验观察，城市化既可以与高增长相联系，也可以与低增长甚至经济停滞相联系。

第二，过去20多年，中国的城镇化和经济增长之间保持了完美的正相关关系，但这是在一系列改革基础上取得的效果。假如，保持现有制度和政策框架不发生大的变化，未来的城镇化和经济增长之间的正相关性趋弱是必然事件。支撑这个判断的理由可以有很多，但最为直接、容易观察的因素是土地城镇化的净收益已经明显下降，由于土地补偿等相关成本的上升，地方土地净收入有明显下滑，从2010年占GDP的4.2%跌至2012年的1.2%，因此，土地越来越难以为地方投资提供资金来源。

第三，缺少增长的城镇化也很难为中国房地产提供支撑。与普遍的观点不同，中国经济并非为房地产所驱动，所绑架。恰恰相反，中国的房地产始终是中国经济增长、财富积累的结果。虽然财富增长短期内可以来自于货币扩张引发的名义财富增加，但最终需要真实经济增长的支撑。例如，以2007年为分界线，之前五年GDP平均增长率为11%，之后五年平均增长率为9%，下降两个百分点，但是同期，房地产销售面积的同比下滑幅度为10个百分点。考虑未来中国GDP增长率将会进一步下降到一个更低的台阶，经济增长对房地产的长期支撑力量必将进一步减弱。

4、人口城镇化如何成为下一阶段中国城镇化的核心内容？

第一，放眼全球经验，很少有国家将城镇化人为区分为土地城镇化和人口城镇化，而在中国，它之所以成为一个切实的问题，关键的症结是中国现存土地和户籍制度条件下中国的人口流动并未完全自由化，流动人口的收入既来源于城市、也来源于农村，他们生活在城市、又离不开农村。因此，中国的决策者将人口城镇化作为下一阶段城镇化的核心内容，并提到一个前所未有的高度，我们认为其主要的考虑是重新界定农民、企业、中央政府和地方政府四方权责，以最大限度地为农村转移人口及其家属提供必要的保障和平等的城市公共服务，从而在中央改革方案的统一指引下，通过启动户籍、土地、财政等多方面的改革逐步实现真正意义上的城镇化。

第二，以人为核心的城镇化在推进的道路上必然是十分漫长的，尽管三中全会在户籍制度和土地制度改革上有所突破，但是这些突破都是很有限的，距离真正的人口自由流动、公共服务完全均等化、土地完全市场化仍然有较大距离，如果按照三中全会的表述：“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”按照这个指引，考虑到全国城镇化规划有可能将小城市的划定标准由20万人提升到50万人，那么，属于全部可以放开户籍的范围大概包括：16881个独立镇、1636个县城、以及300多个县级市。

第三，然而，属于户籍全部放开范围内的这些县城及镇区由于人口密度低、企业规模小、基础设施条件差，既无法充分吸纳农村转移人口，更无法实现城市经济所必须的生产、消费、贸易和交通运输的规模效应。在经济功能上，它们只是农村经济的延伸，和真正意义上的城市经济差异甚大。可以说，中国人口城镇化的最大差距不是体现在城市和农村之间、大中城市之间，也不是沿海与内陆城市之间，而是体现在有超过40%的所谓城镇人口仍然工作和生活在基本不具备城市功能的县城和乡镇。因此，在这种现实条件下，放开这些地方的户籍，实质意义将极其有限，因为，这里其实更接近于农村，而非城市。

第四，至于普遍的观点认为户籍改革将会提升住房需求，我们的看法是总体空间将十分有限，有“产”才有“城”，有“城”才有“房”，房地产永远只是城市的附属品，在一个不具备经济规模和人口规模的地方，房地产的需求必然有限。当然，这是一种总体性的观点，如果一定要说存在结构性机会，那么这种机会主要体现在三类：

(1)具有独特资源或文化，适宜旅游、养老的宜居城镇；

(2)高速铁路、高速公路、城际交通沿线的交通支点城镇；

(3)中心城市一定地理交通辐射范围内的周边郊镇和县城，目前，这些中心城市仅限于北京、上海、深圳、广州四个一线城市以及重庆、成都、武汉、南京、合肥等极个别二线中心城市。从这个角度看，城市经济学中有一条规模值得我们铭记：“邻里关系很重要。在繁荣的地方，邻近是上天的恩赐；在贫困的地方，邻近是一种可怕的诅咒。”——只有靠近繁荣的城市，才有可能脱离贫困。

5、城市群如何成为主导性的重要空间载体？

第一，正如新闻媒体广泛报道的那样，本次全国城镇化会议可能会明确提出“城市群作为中国城镇化的主导性空间载体”，与上一届政府的发展理念相比，这是一个显著的变化和亮点，这意味着中国城市发展到底以大城市为主，还是以中小城市或小城镇为主的争议可以停止了，现在需要在城市群这个平台讨论问题。所谓城市群作为空间载体，我们的理解是：

(1)从最普通的含义上，城市群的概念在城市圈的概念之上，是最大的城市空间概念，它包括：至少一个中心城市(例如，上海是长三角城市群的唯一中心城市；香港、深圳和广州则是珠三角城市群的三个中心城市)、多个次中心城市、中小城市、城镇、郊区。

(2)城市群之所以被称为一个载体，我们认为决策者的核心考虑是在城市群这样一个更加多元、开放，更加富有容量的地理空间上实现三重目标：其一，实现大中小城市和小城镇的协调发展，实现城市和农村的融合、城市经济和农业现代化的互动；其二，分流特大中心城市的人口和产业，以解决城市综合承载能力的问题。从国际经验看，去中心化、郊区化也符合市场规律；其三，也许是最重要的目标，中国的决策层希望在中西部可以形成一个新兴的增长极，既可以平衡区域发展不协调的矛盾，也可以在未来成为一支带动经济增长的新力量。

第二，从美国经验看，大型都市区或大型城市群是终极形态。历经100多年的自发演变，美国人从农村到城市、从城市到郊区，从郊区形成小型都市区、从小型都市区拓展成大型都市区。从2012年最新人口数据看，美国全部366个大都市区人口占比83.7%，9个大都市区人口占比24.6%、纽约和洛杉矶两个大型都市区人口占比超过10%。也许更具启发性的现象是：美国100万以上的大都市区以人口规模扩张为主，相反，100万以下的大都市区以城市数量扩张为主。表现在数据上，可以看出：美国100万以上的大都市区数量在过去50年里几乎没有增加，但人口却增加了2.5倍。

第三，无论是参考行政级别主导的政治规律，还是参考市场力量主导的经济规律，城市群都将是中国未来城镇化的核心平台。从寻找投资机会的角度思考，未来的几个潜在趋势值得关注：

(1)传统三大城市群的人口规模会持续扩张，北京、上海、深圳作为特大中心城市仍将具备人口、产业和资源的集聚效应，但是这些繁荣的中心城市也开始对周边郊区和次中心城市产生“溢出效应”，从而出现从中心向外围的扩散。从数据上看，最近几年，类似于嘉兴、中山、佛山、无锡等地城市人口呈现净流入趋势。

(2)城市群之间不会同步发展，有的会增长更快，有的则相反，成渝城市群和长江中游城市群将成为未来两个增长最快的地方，并极有可能成为下一个新兴的“沿江增长极”。

(3)与传统的趋于成熟、产生溢出效应的三大城市群不同，内陆的城市群仍然处于集聚阶段，人口和资源仍将中心城市快速集中。合肥、武汉、长沙、南昌、成都、重庆，这六个沿江中心城市则将成为未来增长最快的城市。

6、中国城镇化的未来空间有多大？

第一，从常住人口城镇化的空间看，2020年中国城镇化率将超过60%，城镇人口年均增长规模将超过1200万。从细节上观察：

(1)人口增长最快的是大于1000万规模的巨型城市和人口在家50-500万人口规模的中型城市；2020年中国将有8个城市人口大于1000万，它们是上海、北京、重庆、成都、天津、深圳、广州、武汉；

(2)流动人口将成为未来城市人口增长的最主要推动因素，据测算，2025年，流动人口占城市人口的比重将达到40%。

第二，从生产结构和就业结构转变的空间看，一方面，在中国城镇化的历程中，第一产业产值下降的速度远远快于第一产业就业下降的速度，2011年中国农业产值占比为11%、农业就业人口占比为35%，这是第一个不平衡。另一方面，相比处在类似阶段的国家，中国服务业的发展速度滞后于工业，这表现为中国的二产产值和二产就业人口占比都偏高，这是第二个不平衡。更为重要的一个事实是，中国现有流动人口在城市经济部门就业的平均年限不到10年，换言之，与城市居民的就业年限相比，他们75%的劳动时间被隐性闲置。从这三个角度看，中国未来城镇化的空间在于：

(1)将超过30%的农业就业人口转移至非农业领域，这是一个巨大的空间，但能否实现的关键取决于农业工业化和服务业的发展，以吸收就业人员。

(2)通过为流动人口提供同等的社会公共服务，使之成为永久性城市居民，以实现劳动力的充分利用。然而，这两个潜在空间中，前者取决于产业的发展程度、后者取决于政府提供公共服务的支出能力，未来都不乐观。

7、新一轮土地改革值得期待吗？

第一，土地、户籍和融资是城镇化的三大瓶颈，也是改革的重点所在。三中全会在这三个方面已有清晰的表述，预计全国城镇化会议只是重申这些改革方向，应该不会再有更加明确的新方案。

第二，如果按照现有土地改革方案，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。表现在各地的试点方案，针对这个限制的解释通常把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。

第三，因此，有可以预见的未来，通过土地改革释放住宅用地的空间不大，可能的突破会体现在是城市中的、存量的集体建设用地。

8、新一轮城镇化如何影响房地产？

第一，长期空间看增长。缺少增长、甚至没有增长的城镇化很难成为房地产市场向上增长的驱动力。过去五年，伴随经济增长速度的下移，房地产销售增速已经下滑到一个新的、更低的中枢水平上，未来会进入个位增长、双向波动时代。

第二，结构机会看人口流动。从正常逻辑来看，城镇化进程中，人口流动主导方向可分为四个阶段：从农村进入城市、从小城镇进入大城镇、从城区进入郊区、从郊区城镇化形成大都市区。因此，不同阶段的人口流向并不相同，人口城镇化的内涵以及对房地产的影响并不相同。

第三，人口流动的方向也开始更加多元化。以2008年为临界点，中国人口流动的轨迹是由内陆的农村、乡镇、县城、地级市流向沿海发达城市，这是一种单向的流动。目前这种趋势正在转变，人口流动开始由单向转为多向：

(1)伴随内陆新兴城市群的崛起，来自于农村和乡镇的新增转移人口不再单一流向沿海大城市，内陆的县城、地级市和中心城市也开始成为流动人口的选择。

(2)伴随人口老龄化趋势的来临，沿海大城市的流动人开始出现“回流”。目前中国40岁以上的流动人口占比已经超过40%，这部分人将成为“回流”的主力军，从而形成个别城市的住宅购买力。

第四，考虑到住宅是一种奢侈品，富人的流向也许更具有参考价值。根据麦肯锡的一项调查数据，中国的富人将越来越倾向于选择一线城市之外的城市居住。此外，与发达国家相比，中国80%的富人平均年龄在18~44岁之间，美国和日本的这一年龄段占比仅为30%和19%。考虑到富人的流动性更强、购买力更强，他们的未来流向对高端住宅市场而言具有重要意义。

（1）名词解释：老生常谈，指老书生经常说的话。比喻人们听惯了的没有新鲜意思的话。

（2）原文来自：东方财富网