重要文化遗产地纳入国家公园体制的必要性

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🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

2015年1月，包括国家文物局在内的十三个部委联合下发了《关于印发〈建立国家公园体制试点方案〉的通知》，国家公园体制试点工作正式拉开帷幕。国家公园试点确立的资源 “国家所有、全民共享、世代传承”的指导思想，坚持“保护第一、永续利用”等原则，和“统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制”等目标，都与文物工作的目标高度一致，有密切的内在联系。在此前提下，我国重要文化遗产地纳入国家公园体制，具有必要性和可行性。

文化遗产与自然资源面临相同局面

文化遗产地与自然资源同样面临保存状况堪忧、破坏风险加剧、管理部门重叠交叉、资源产权不清晰、公共服务属性体现不足等突出问题，亟待加强顶层设计、改革创新体制机制。随着我国经济建设高速发展，大规模城乡建设活动对自然环境造成破坏，对文化遗产也造成严重威胁。乡村的地表种植、耕作，城市迅速扩张和城市化进程中的蚕食，商业、旅游业的过度开发利用，都对文化遗产产生一定影响或破坏。虽然国家已经在重要遗产地保护中投入了大量人力物力，并取得了显著成效，但是其所依附的土地资源矛盾依然尖锐。同时，不少文化与自然遗产交错分布、难以分割。据不完全统计，我国30余处世界文化遗产中不少于16处与风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等相交叉； 68处国家考古遗址公园中有17个与风景名胜区、森林公园等相交叉，并包含 10处世界文化遗产。现行的管理体系对文物保护单位、国家考古遗址公园、大遗址、世界文化遗产、地质公园、森林公园等管理类型之间的关系没有统一整合，造成管理部门的困扰，亟待有效整合。另外，文化遗产与自然资源同样存在公共服务属性体现不足的问题。部分文化遗产地运营已有过度商业化的趋势，已多次引起世界遗产组织的关注和质疑。而很多国家考古遗址公园则存在利用程度不足的问题，面临分布范围广、遗址保护难、运营成本高等现状，需要进一步寻求可持续管理运营模式，充分发挥文化教育职能。

国家公园体制与文物工作理念一致

2016年2月24日，李克强总理主持召开的国务院常务会议上提出，文物是不可再生的历史文化资源，是国家文明的 “金色名片”。加强文物保护、管理和合理利用，对传承和弘扬中华民族优秀传统文化，提升国民道德素养，增强民族凝聚力，具有重要意义。与“金色名片”的比喻相映成趣的是，2013 年习近平总书记在谈到环保问题时所言“绿水青山就是金山银山”，可见中央政府对文物和自然资源保护的重视。对比《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（以下简称《意见》）、《2020年文物事业发展目标体系》和《建立国家公园体制试点方案》等可以看出，文物工作与国家公园体制在指导思想、基本原则和主要目标等多方面重合，具有很高相似性。

通过对比可以看出，国家公园体制建设与文物工作都坚持协调发展、尊重文化遗产和自然资源的真实性和完整性的理念。二者都坚持把资源保护放在第一位：全面摸清资源状况、提升保护水平，保障国家生态安全和文物安全，并分别坚持主体功能区制度和文物保护单位制度。《意见》要求从“对历史负责、对人民负责、对未来负责”的高度，做好健全国家文物登录制度等七项文物保护工作；而国家公园试点要求突出生态保护， “坚持生态保护第一的原则，将自然生态系统和文化自然遗产保护放在第一位，最大限度服务和服从于保护。 ”

文物工作和国家公园试点都面临“保护”与“利用”这对主要矛盾，都坚持在保护的前提下合理、适度和永续利用。《意见》中更提出“在保护中发展、在发展中保护”，为今后文物工作中处理这一矛盾指明了方向，也提出了新的、更高的要求。文物工作和国家公园试点都以建立健全管理体系、形成规范管理为重要目标之一，要求落实政府责任、强化主管部门职责，加强部门协调。《意见》从明确责任、重在保护、拓展利用和严格执法四个方面构建起文物工作体系， “各地要建立由主管领导牵头的文物工作协调机制，地方各级人民政府相关部门和单位要认真履行依法承担的保护文物职责”，并强调在行政许可、行政审批、行政执法等过程中与发展改革、财政、住房城乡建设、国土资源、环境保护、旅游、海洋、公安等部门的协调配合。而国家公园试点的目标是“实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”“形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制”，从而探索建立完善的国家公园管理体制。文物工作和国家公园试点都强调社会力量广泛参与，体现公共服务和全民共享。作为大遗址保护利用的重要方式之一，国家考古遗址公园强调通过遗址管理和展示服务公众，这与国家公园的公益性理念相一致。毫无疑问，文物工作和国家公园建设都要为保障人民群众基本文化权益服务。国家公园试点要妥善处理好自然生态系统保护管理与当地社区居民的关系，探索社会力量参与的新模式；文物工作要制定鼓励社会参与文物保护的政策措施，也面临处理好遗址保护与当地居民的关系等问题。

重要文化遗产地纳入国家公园体制的必要性

美国等发达国家的经验表明，文化遗产是国家公园体系的重要组成部分，与自然遗产共同构成了国家公园的内容要素。我国的文化遗产与自然资源面临相同局面，遗产保护与国家公园体制建设在诸多方面不谋而合，具有内在一致性。重要文化遗产地纳入国家公园体制很有必要：首先，有利于提升保护水平，借鉴自然资源保护管理模式，破解文化遗产保护体制难题。可借助发达国家和地区的国家公园体制建设经验，拓展文物保护利用的理论体系和多元协作机制，带动遗产保护工作进一步向“统一、规范、高效”发展。文物与自然资源保护如能有效整合，建立协调一致的资源管理模式，有利于整体保护、避免交叉重叠、多头管理的碎片化问题。其次，能够为公众提供欣赏、体验、教育、科研方面更加均等化的机会，是提升国家公共文化服务体系的重要契机。探索遗产地纳入国家公园体制，能使文物真正融入城乡建设、发挥社会教育等多重功能、纳入公共文化服务体系。

文化遗产地纳入国家公园体制的可行性

在文化价值、生态价值和景观价值等方面具备代表性，具有一定规模可以承载国家公园的保护、科研和对公众开放等多种功能，迫切需要保护且需要国家层面投入，符合上述特征的文化遗产地适合纳入国家公园体系。一批重要文化遗产地已具备纳入国家公园体制的基本条件，具有现实可行性。世界文化遗产和国家考古遗址公园的资源价值都具备典型性和代表性，边界清晰、内功能部分区明确，地方政府态度积极并设有专门管理机构。大部分世界文化遗产和国家考古遗址公园都颁布有地方性法规，财政投入有稳定保障。特别是国家考古遗址公园，在众多文化遗产地类型中与国家公园体制最为贴近，将成为与国家公园体制结合的重点。文化遗产保护参与国家公园体制建设是重要的历史机遇，如何更加主动对接国家公园建设，找到借势的关键点，实现新的跨越式发展，是文物工作者当下需要思考的重要命题。