杨保军：以现代化为指向改进城市管理工作

本文关键词推荐标签

中国城市推荐城镇化社区规划国家空间用地社区治理调查服务交通新型城镇化存量生态设计人口城市规划如何目标基础设施规划设计可持续活力创新规范管理模式现代化宜居建设用地中共中央教育治理公共服务以人为本系统政策行为行政

🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

作者：杨保军陈鹏曹璐

2015年12月24日发布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出，要“以城市管理现代化为指向”，进一步提高城市管理和公共服务水平。只有正确认识和理解这一指导思想，才能在具体落实中操作更加精准、执行更加有力。

一、为什么要以城市管理现代化为指向

第一，城市管理现代化是当前人类社会发展进程的必然选择

城市社会的现代化，离不开城市管理的现代化。现代城市具有高度集聚性、复杂性、综合性和系统性，需要不断提高城市管理水平，实现城市高效、协调运转和各项功能正常发挥。城市管理水平的高低，不仅与城市资源的利用效率、城市经济的发展效益息息相关，还直接影响城市社会的和谐安定以及生态环境的优美有序。从发达国家的发展经验来看，提高城市管理现代化水平，既是城市现代化建设和发展的内在要求，也是促进城市现代化建设和发展的内在动力。发达国家的城市，正是在应对各种问题的过程中，逐步提高城市管理水平，并且反过来优化城市的综合发展。

第二，城市管理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分

当前我国正处于社会经济中高速发展时期，人口流动总量相比过去要大得多。城市个体之间在地缘、习俗、观念和价值取向等方面都可能存在较大的差异，极易发生冲突。必须构建更加多元、包容的社会价值体系，以现代化的城市管理体系为支撑，引导形成新的社会共识。城市管理必须要因地制宜制定公平、包容的社会政策，提高对流动人口的吸引力，保障城镇化的平稳推进。未来的城市管理将从自上而下的刚性管理逐步走向社会治理，充分发挥市场机制的调节作用和社会群体的自觉意识，通过有效的机制设计，在城市的多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，使得有效的城市管理成为社会各多元主体之间的合作过程，原先由国家和政府承担的责任越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。

第三，城市管理现代化是当前我国城市发展阶段的必然选择

我国城市总体上已经由高速发展阶段转向中高速发展阶段，一些城市原有的粗放发展模式已经不可持续，内涵式发展将成为大势所趋，城市人居环境水平的提升将逐渐成为城市管理的重中之重。原有城市分散粗放的骨架需要精准的填充和加密，一些城市存量建设用地需要盘活，老的社区需要激发活力，文化品质需要提升，能耗与运行成本需要降低，环境污染需要治理和管控，各类灾害需要更加精准的预防与应对。所有这些，除了前期的规划设计，在后期实施中都需要精细化的城市管理予以支撑。由此可见，今后城市管理将逐渐成为城市发展的任务重心所在。

二、我国城市管理工作如何体现现代化的内涵

第一，城市管理现代化的前提是管理理念和观念的现代化

一要树立以人为本、服务为先的理念，兼顾多方利益，让市容与繁荣达到平衡。市因人而生，城因人而盛，市民是城市的主人。无论是有生活需求的市民，还是进城摆摊的农民，都是这个城市的主人，给予所有人更好的生存、发展空间，为每个人创造幸福美满的生活，是城市管理的根本目的，是城管部门的根本职能所在。只有将服务贯穿于城市管理的全过程，城管部门才能创造性地开展利民便民服务；只有得到可靠和高质量的服务，公众才能对城管工作给予充分支持和配合，城管部门的执行力和公信力才能得到全面提升。

二要树立系统综合的广义管理观念。城市管理要从对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理，扩展到对城市的市政公用设施运行、交通、环境、应急等各个领域事务的管理，要立足于城市的整体和全局，把城市管理贯穿于城市规划、建设和发展的全过程。狭义的“小城管”只是维持城市的基础性运转，广义的“大城管”则是保障城市的安全有序运行。“小城管”重堵，是在末端被动解决问题；“大城管”强调疏堵结合，注重源头治理和早期预防化解。“小城管”注重短期效益，关注眼前问题，常常是“头痛医头脚痛医脚”，治标不治本；“大城管”着眼长远目标，秉持系统思维，实现标本兼治。

三要树立多元主体、依法治市的治理观念。传统的城市管理以政府为单一管理主体，未能充分调动与发挥社会公众的积极性。现代城市是市场经济条件下利益多元化的社会，自治组织、社团、居民、公共媒体等“城市利益相关者”在城市发展中发挥着越来越重要的作用，城市管理就要在多元利益需求中整合城市的各种资源，减少和化解各种矛盾冲突。城市管理过程是各种利益相关者在一定的制度下互动参与的过程，这种制度背景就是法治。今后，我国应该完善社区治理模式，实现城市管理重心下移，提高社区自我管理水平和城市善治水平。

第二．城市管理现代化的关键是管理手段和方法的现代化

传统的城市管理注重城市设施和市容维护，忽视城市居民的需求和感受，从而导致管理人员与被管理者对立严重、冲突频发。现代化的城市管理应该从人的基本需求出发，针对不同的人群，采取不同的对策，实现“和谐城管、百姓城管”。应该牢固树立“我为人民管城市”的思想，采取人性化管理方式，实现“法、理、情”的有机统一，突出城市管理在保障和改善民生方面的重要作用，营造宜业宜居、和谐包容的软硬环境，增强市民对城市的认同感、归属感和自豪感。同时，现代化的城市管理不是过去那种政府包揽一切的直接管理，而是一种政府与市场相结合、政府与其他利益相关者相互配合的间接管理，需要综合运用行政、经济、法律、教育等多种手段。除了运用法律手段，规范利益主体的行为，还要善于依据经济规律，运用经济杠杆影响管理对象的利益，调节其行为。此外，还要积极引进现代科学技术，并广泛运用于城市管理各个领域和过程。当前一些城市对科技的应用还只停留在城市建设电子档案等层面，离科学管理还有较大差距。今后应该综合运用现代信息等技术，构建科学合理的决策、实施、监督和反馈体系，提高精细化管理水平和城市管理效率。

第三，城市管理现代化的当务之急是管理组织和运作的现代化

我国城市“以条为主”的管理体制，导致事权交叉和缺位并存，执法权力分散，基层编制混乱，是当前城管乱象的主要原因。据调查，我国目前城管执法事项80%属于建设领域，另外20%属于环保、交通、公安和水利等领域，部门之间难以协调，跨领域事项执法难度大。应该建立利益相关者各自权利和义务关系明确的新型城市管理结构，明确政府体系内部、各职能部门之间、市区各级机构之间的事权和财权划分，改善政府与市场、政府与社会的分工合作关系。其中的重点，是尽快推进城市管理综合执法体制改革，按照权责一致、协调创新的原则，加快“以块为主、规范有序”的城市管理体制建设。整合各部门的城市管理职能，尤其是涉及城市管理的各类执法权；明确将城市管理综合执法部门作为城市政府的组成部门，建设一支过硬的执法队伍，真正做到依法、规范、文明执法；强化综合执法属地管理，在市、县（区）推行大部门制，建立健全基层城管综合执法体系。

总而言之，城市管理的现代化，就是要顺应城市发展的规律和趋势，适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，坚持以人为本、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持多元主体、互动参与的理念，构建权责明晰、服务优先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推进城市管理的人性化、市场化、社会化，提高城市管理的规范化、协调化、精细化水平，真正让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。

本文原载于中国建设报2016年5月4日第3版，封面图片来源于网络。