张庭伟：告别宏大叙事，当前美国规划界的若干动态

我们可见的物质世界的变化，不但反映了人类活动及自然环境的变化，实质上也投射出人类社会在哲学等非物质层面价值观的渐变。数十年来，美国乃至全球的政治、社会、经济均处于相当大的变化之中。城市规划作为一种通过调节、干预土地空间的供需来应对和引导社会经济变化的公共政策，必然也随之发生变化。美国城市规划的渐变，也是数十年来美国思想界价值观变化的投射。本文介绍当前美国规划界的一些动态，并试图加以解读分析，以供读者参考。

1  美国规划社会角色的变化及其背景

1980年代末以来，美国规划行业的角色定位发生了一些变化：规划工作越来越转向社会性规划，转向由下而上的社区规划，减少了对宏大叙事性建设项目的推崇，增加了对社区日常需求的关注。这些转变并非突变，一方面出于美国国情及公共财政的变化，另一方面是美国规划理论界自1960年代兴起的自由主义思潮延续的结果。这里必须说明的是，美国思想界所谓的“自由主义”（liberalism），简言之是主张让社会发挥作用，对市场加以控制，同时支持一定的政府干预（包括规划作为干预手段）的理念。它和支持最大限度让市场自由运作、主张尽量减少政府干预的“保守主义”对立。这与这些标签在中国理论界的含义相当不同。

随着老一代规划教授渐渐老去，“60后”的中生代规划教授成为当代美国规划界的中坚力量。他们继承了传统自由主义的规划思想，又通过他们关注的重点，反映出当代美国及西方发达国家左翼自由主义的时代思潮。按照最近出版的《牛津城市规划手册》（The Oxford Handbook of Urban Planning）的两位主编韦伯及柯瑞（R. Weber & R. Crane，两人均为知名中年教授）的观点，当代规划研究涵盖了四方面的内容：一、建成环境及自然环境问题，这是规划工作的传统领域；二、研究复杂而互相关联的城市问题，也被称为“恶劣的”（wicked）、经常是无解的城市问题，例如社会冲突及城市兴衰问题；三、实施及实践，规划作为一门应用学科，如何在理论指导下，采取具体行动来解决城市问题？四、应对变化，规划是对未来的预测，如何引导、应对、管理未来城市社会的变化？这些问题既包括了传统的规划工作，也涉及新的领域，特别是重视城市的社会性问题。就美国规划研究发表的成果而言，传统规划领域的问题（如土地利用）不但数量减少，而且对这些问题的研究角度也有变化，从社会角度讨论问题的研究成果明显上升。

形成这样的转变，是因为当代人类社会面对着更加复杂的挑战。具体而言，包括：一、全球化带来的资本全球性流动影响了地方财政；二、新科技特别是信息通讯技术对人类社会的影响；三、贫富不平衡引发非正式活动在各个领域蔓延；四、全球气候变化超出任何国家单一政府的能力。应对这些问题缺乏理论指引，同时社会上出现“政治疲劳”（political fatigue），更多人转向关心实际利益，对价值观等“大道理”的关注度下降，所以理论问题越发重要。

首先，当代全球化进入一个新阶段，表现为地缘经济越来越关联，而地缘政治却越来越冲突。世界各地的紧张局面看似不同宗教、不同意识形态的矛盾，实质是越来越赤裸裸的利益冲突。为了追求最大利益而进行的资本全球化流动，使地方政府管治当地经济、社会的能力下降。一个明显的事实是，近年来随着美国资本在世界各地日益增加的投资转移，美国州政府、城市政府的公共财政普遍出现困难，依靠政府财政作为支持的城市规划项目也面临挑战。

其次，新科技使传统社会的一些最基本的物质要素面临挑战，例如大部分纸质物品，从书本文件甚至到纸币，都面临淘汰。互联网带来新的社会经济发展动力，同时也助长了人性中固有的个人主义，裹挟着民粹主义，极大地改变了人类的交往方式和已建成的社会秩序，挑战着政府和社会的关系及社会管治的方式。网络通讯和自媒体打破了政府和大企业的信息垄断，有利于政务公开和信息公平，但是也增加了社会管治的难度。世界银行最新的研究报告指出，互联网并没有如许多人所预期的那样扩大经济机会，改善基本公共服务。相反，互联网的创新扩大了社会不平等，甚至加速了中产阶级就业机会的消失（可参见纽约时报2016年1月15日评论文章）。人工智能被用来分析社会行为，如大数据技术，在预测时更关注“是什么”，即事件间的相关性，而不深究“为什么”，即事件间的因果性。其结果是，当社会问题日益复杂时，研究工作却可能会不深入分析事物的本质联系而止步于事物的表象联系。

物质世界的变化和非物质的社会思潮变化互相影响、互为因果。理念的更新比物质环境的更新更加重要，却往往遭遇更大的阻力。一方面，既有的社会结构及权力安排本能地反对新理念的挑战；另一方面，网络时代的新理念数量过多、质量参差，更新过快而无法及时证伪。不少所谓“新理念”仅是经不起时间检验的一时之尚，混淆视听。无论发达国家或发展中国家都面临相似的挑战，规划理论界同样面临这些问题。

第三，日益加剧的贫富不平衡导致发达国家城市的底层社区以及发展中国家城市的中下层社区自发的非正式活动（informal activities）得以扩展，其影响涵盖就业方式、居住形态、交通方式等领域。政府面临着如何管治、或者如何适应这些非正式活动的挑战[5,6]。在美国，由于地方政府财政困难，不得不减少公共投资，从而影响城市建设和公共服务，迫使一些贫困城市及社区更多进入非正式活动领域，城市规划也已经把非正式建设活动作为重要的工作内容。

第四，人类过度开发引起全球气候变化，带来各种自然灾害。虽然各国普遍认识到控制气候超出任何单一国家的能力故需要全球合作，但出于各自利益，富国和穷国之间、发展中国家之间迄今难以达成国际协议。在解决问题的讨论中，规划界被赋予较高期望，但是没有政府真正的政治支持，规划不可能承担重任。

结论是，在美国和一些发达国家的城市里，社会性问题的严重性大于城市建设及开发的困难度，成为主流规划界关注的中心。在发展中国家包括中国，当社会性问题难以解决而不得不将其搁置时，宏大叙事的建设项目往往容易获得政府及社会的关注，也为参与其中的规划师带来相当的职业满足感，所以大型项目仍然是规划工作的重点。然而，随着中国经济成为全球经济的重要部分，中国的城市将和发达国家的城市一样，其社会性问题也将成为规划界的关注中心。

2  当前美国规划理论讨论的几个热点

在美国存在着几种平行的规划活动。首先是从事政府行政工作的城市规划管理部门，其工作主要是实施规划管理的法规，落实议会（公民代表）及政府的决定。在实体规划中，和社区合作的社区规划（特别是低收入社区）成为重点，规划师开始寻求在公共财政紧缺情况下的城市管理和建设方法，如政府和私有资本合作。对于比较大型的建设项目，则希望通过场所营造来吸引投资及游客，增加地方政府的房地产税收入，并回应选民的期望。其二是各种规划设计事务所，其接受政府、社区组织和开发商的委托，编制规划文件，提供设计方案。其三是培养未来规划师的规划院校，规划教育反映了知识界的社会责任感，其途径是以价值观为中心的规划教育，其基础是具有自由主义取向的规划理论课程，这也是本文讨论的重点。

美国主流规划界认为“规划理论是政治经济学和知识历史学的交集点。”“规划理论就是一系列的学术争论”。可见规划理论不仅被当作是规划工作的理论，而且是更加宏观的政治经济学理论，是人类知识发展史的一部分，是哲学在城市研究中的反映。同时，由于规划理论反映了一系列的学术争论，因此规划理论没有终极“范本”，而是与时俱进，不同时期有不同的倾向，也没有公认的固定范式。这对于规划教育的启示是，规划理论课程也许不应该满足于介绍一套理论，而是讨论、比较若干理论学派，尤其是研究生的规划理论课程。

当前的美国规划理论界，有如下几个关注热点。

（1）公正城市（Just City）

一些学者认为，过去30年间，追求以经济增长为目标的新自由主义（neo-liberalism），已经在空间、政治、经济和财政等资源上获得优势，其代价则是减少了广泛的社会福利，扩大了贫富差距。他们提出必须改变规划的基本功能，应该以培育更高质量的城市生活为主导，来应对全球化资本主义的政治经济条件。比较具有代表性的学者是哈佛大学的费因斯坦（S. Fainstein）。她认为，社会公正而不是经济增长是包括规划在内的公共政策的正确方向。公正城市有三个衡量标准：民主（democracy），指具有普遍的公众参与及保护公众决策；公平（equity），物质、信息资源及发展机会的公平分配；多元化（diversity），对不同社会阶层、不同族裔的尊重、包容及共存。费因斯坦也不同意对协作性规划（collaborative planning）过度推崇，她认为规划之所以难以实现，问题不在于规划师缺乏和外部的沟通协作，而在于整个体制无法支持社会改革。

（2）非正式性（Informality）

非正式性涉及多个领域。在经济领域，很多学者认为由小店铺、小作坊、街头摊贩等构成的非正式经济活动是发展中国家（特别是中等收入的墨西哥、秘鲁等拉美国家）经济活动的主体之一。因此，如德索托（De Soto）等一些学者提出，非正式经济应该得到政府的保护及政策、财政上的支持。他们认为，非正式条件的创业具有“英雄式的创业精神”（heroic entrepreneurship）。实践证明，从事非正式经济活动的人员不缺乏创业勇气，也不缺乏创业智慧，只是他们不被当地固有的产权体制所包容认可。只有完善产权体制，才能保障市场经济的发展。由于强调保护私有产权，赞同资本主义市场经济的作用，德索托也被很多规划界的左翼学者认为是新自由主义者。

在城市研究领域，一些规划学者认为当今的城市建设大部分在发展中国家，而规划理论却仍然由发达国家的学者把持，所以发展中国家不应该继续沿用传统规划理论，而应该提出自己的理论。他们也反对所谓全球城市的学说，认为它人为地把城市分等级，使几个依靠IT产业领先而处于价值链高端的发达国家大城市永远位于世界城市体系的顶端，作为其他城市羡慕效仿的楷模。为此，他们提出“巨大城市”（megacities）的概念来替代全球城市，巨大城市指的是发展中国家那些虽然大、却缺乏全球经济影响力的大城市。他们反对总是把富国的城市作为“样板”，而穷国城市则遍地都是必须解决的“问题”。相反，他们认为应该从穷国的城市中学习处理发展中国家城市问题的经验。目前主流的规划研究过度强调、关注全球城市，却忽视了发展中国家迫切的城市问题，而发展中国家的城市才是大多数。曾经有一些学者如霍尔（P. Hall）等提出：发展中国家的破产农民入城，导致了“非正式的城市过度扩张”（informal hyper-growth），即过度城市化。但是一些左翼学者如罗伊（Ananya Roy）认为这个说法歪曲了因果关系，因为发展中国家城市问题的根源是现有体制束缚了穷人解决自己问题的可能性，而不是城市中穷人过多。

在解决住房等问题上，一些学者认为成功的社区必须基于成功的社区参与，百姓要有“我自己的社区”的拥有感，而不是让规划师按照给定的规范指标替居民编制规划。他们提出“要知道鞋子是否合脚，应该问穿鞋的人而不是做鞋的人。”（源于约翰·特纳[John Turner]1986年参加联合国人居署[UN-Habitat]设于鲁汶大学的高级规划师进修班的讲课，录自作者听课笔记）他们要求政府把决策权下放，由社区来主导棚户区改造，而政府提供资金、土地及行政支持。

显然，传统西方理论和发展中国家的现实状况不合。为了解决传统西方理论在发展中国家的可应用性问题，一些主流规划理论家也转向强调文脉（context）和社会结构（structure）的重要性，认为不同文脉及社会结构可能影响同一理论的应用。例如，希利（P. Healey）依据新制度主义（Neo-institutionalism）提出结构分析的建议[9,10]，认为了解所在地的文脉是规划的第一步。这里应该指出，对经典西方规划理论的质疑也由于当前美英等国的规划院校中，发展中国家出身的教授的比例在上升，基于他们对自己出生国的关注，特别是他们在把西方理论应用到本土规划时出现了问题，于是他们对西方规划理论提出质疑，试图修正理论，或提出应用于不同国家的理论模型。

（3）自主性规划（Autonomous Planning）

1980年代后，美国经济明显进入后工业时代，大部分城市已经基本建成，城市发展以存量空间的改造为主而少有增量空间的开发，规划师的日常工作是社区复兴。由于存量空间中本来就有很多居民，改造当然必须有公众参与，必须和居民合作，这与尚无居民居住的新区规划有很大区别。弗里德曼（J. Friedmann）提出“执行性规划”（Transactive planning），认为规划中的核心应该是市民和社区领袖，而非规划师；规划师的职责在于“执行市民意见，办理规划事务”，居民是自主性规划的主体。然而，在一个利益多元的社会，如何“执行市民意见”？1990年代后得到广泛接受的“沟通式规划”（Communicative planning）提供了在现有居民中建立共识的基本理念及方法，成为美国规划界的主流，也打下了社区主导规划的基础。与此同时，客观上美国地方政府公共财政减少，使以社区为主的自主性规划成为规划实施的新途径。

（4）众筹（Crowdfunding）

2008年的经济危机沉重打击了美国的公共财政，城市政府的开支增加了（用以支付增加的失业补助、贫困资助以及补足中央补贴的减少），而收入却减少了（由于个人、企业的所得税减少以及中央划拨补贴的减少），很多公共项目不得不依靠社区以建设项目为基础自己筹款。成功的实例如纽约的高线公园项目，社区组织“高线之友”的筹款占全部建设费用的50%，占运营费用的90%。然而，众筹往往针对特定的项目，可能会出于局部利益而忽视城市整体利益。

（5）自己动手（DIY）

由于公共资金减少，一些城市的居民开始自己管理公共绿地及其他公共设施，进而自己编制规划，自己实施，自己管理，如高线公园就是由“高线之友”发动居民自己建造，并且迄今由自己管理的案例。另一方面，自己动手做项目同样可能出现为了地方局部利益而忽视整体利益的问题。

当代规划理论也反映了当代规划师对社会问题的看法。目前美国规划界的主流是左倾的、自由主义的、反资本主义的，理论界的主要领军人物产生了极大影响，如卡斯特（M. Castells）、哈维（D. Harvey）、弗里德曼（J. Friedmann）、法因斯坦（S. Fainstein）等。在实践中，2008年美国经济危机后，民间自发的具有规划性质的非政府活动越来越活跃，这既可以看作是美国规划正进一步向社会性转化，而规划师的角色正越加淡化，也可以看作正是由于政府规划部门未能满足社会对物质性建设规划的需求，故公众不得不自己动手来满足自身要求。近年来政府机构对规划师的需求减少，已经引发规划教育界的关注。

回顾上述美国规划界的转化，有三个重要发现。第一，城市发展阶段（成熟城市的规划建设量减少）及客观经济条件的变化（全球化，后工业经济，政府公共财政出现困难），促使规划的职责范围、工作对象、内容方法作出调整，这是规划演化的首要外因。第二，国内政治气候及执政者理念的变化（例如美国的民主党和共和党执政理念的不同），使作为政府行为的规划工作的理念及目标不得不相应作出改变，这是规划演化的又一外因。第三，规划教育，特别是主导教育话语权的规划理论，对规划演化具有极其重要的影响。社会性规划替代物质性规划，在很大程度上是1960年代后自由主义倾向的规划理论成为主流的结果，这是规划演化的内因。但是，回顾历史，过去50年来自由主义理论指导下的美国规划仍然没有达到其缩小城市贫富差距、减少种族矛盾的初衷，不能不让人们对一些激进的理论产生疑虑，这也说明了规划自身的局限性。

3  讨论

上文介绍了美国规划工作的定位转变，它是美国的国情所导致，我们可以认为它是一个成功的演化——美国规划师现在基本不做设计了，大部分转向社会管理的事情。另一方面，我们也可能质疑：当代美国规划是不是由于过于强调其社会性、政治性的一面，而忽视了城市规划本身还有空间性的一面？规划完全从事社会性工作的这样一种转向，也许仅仅是规划学科演化过程中的一个历史插曲而不一定是未来的方向。试想，当城市遇到问题，市长会打电话找来一批专家讨论这个问题，有经济学家、社会学家等等，当然也请了规划师。会议上经济学家谈经济，社会学家讲社会，最后轮到规划师说了，规划师讲经济讲不过经济学家，讲社会已经由社会学家讲了。那么规划师讲什么？他不可能纯粹讲建筑问题，因为市长也请了建筑师。那规划师说什么呢？大家期望听到什么建议呢？毫无疑问，是出于规划角度的建议。所以，规划工作不能脱离它根本的社会功能，就是土地空间资源的分配管理问题。规划师不能放掉这一条，而完全去讨论那些不是我们特长的非空间性问题。说到底，城市规划不是城市研究，虽然两者是亲兄弟，密切不可分割，但规划必须有自己的专业特长。

现在中国规划界的进步是，规划师认识到，任何一个空间问题，它的根源和本质是受到政治性、社会性因素制约的。作为一种公共政策，城市规划一定要充分认识到这个前提。再进一步讲，我们要认识到规划工作可以从土地和空间的角度对社会发展进行良性干预。规划是空间化的公共政策，或者说，是落实在空间上的公共政策。脱离了空间这个工作平台，规划就没有了立足点。规划的社会分工就是从空间的角度、土地的角度，来解决社会问题。规划不能依靠搬运、复制其他学科如经济学、社会学的方式来解决城市问题，而应该在充分反映政治社会背景的前提下，向物质性、空间性的特色回归。我们研究问题的价值观、认识论，要以哲学、政治经济学等为基础。所以我的看法是：美国当前出现的社会性的规划转向，不一定有普遍的比照意义，却有抽象的借鉴意义。

为什么这样说？首先，当代美国的规划理论研究确实有其进步的一面，包括如何全面理解城市规划的社会功能，如何进行城市研究。自由主义左翼规划理论提出了一些重要问题。例如，当代大多数城市研究及规划领域领军的理论家（霍尔、萨森、泰勒等）在全球城市的研究领域主要关注的主题是城市的国际性、效率、竞争力、影响力，但是忽视了城市的地方性、宜居性、人性化、生活性的维度。其实全球城市只是极少数。对大多数城市来说，各种地方性问题、提升本地的宜居性、人性化及社会公平，才是真正重要的主题。我们应该研究全球城市，但目的是借鉴全球城市经济社会发展的有益经验，而不是个个城市去争取成为全球城市，因为大部分城市永远不可能成为全球城市。犹如一般企业去研究苹果、微软，其实不一定为了成为世界500强，而是为了借鉴它们的经验。因此，我认为城市研究应该有“两条腿”，一方面要研究全球城市、准全球城市（如上海、北京）；另一方面，也要研究巨大城市（所有非全球城市的大城市，如武汉、郑州，也可以包括目前阶段的上海、北京）。巨大城市往往是人口中心而非资本中心，是一国、一区域的政治文化信息中心，对本地区有重要影响，但是不一定是全球主要的资本支配中心或资本服务中心。

美国规划师的转变也反映出两个问题：一方面，规划师之所以能够建立自己的职业基础，在于规划师掌握了普通公众不掌握的知识及城市信息。但是在互联网时代，规划师与普通公众的知识和信息的不对称现象正在快速消退。如果普通公众都能够掌握规划师的知识和信息，他们就可以自己编制规划，实现自己动手和自主性规划。这和在互联网时代很多面临挑战的行业有一定的相似之处（如中介机构）。所以规划师会有一定的危机感。另一方面，由于一些美国规划师意识到自己的职业面临挑战，所以他们当前关注的问题反映出他们为转型所做的努力。记得一位美国企业家曾经说过：如果一个组织外部的变化速度超过了这个组织自身的变化，那么这个组织消亡的时间就不远了。

4  结语

最后，我们可以得出一些结论。当代美国的规划理论丰富而复杂，研究的方向有正确也有偏颇。一些极端的观点往往抓人眼球却抓不住解决问题的办法。因此在介绍国外理论时，特别应该了解背景、介绍背景。事实证明，保守的理论和过于激进的理论（如支持占领华尔街的民粹主义）同样于事无补。而且即使在美国规划界，围绕激进的理论也有很多争论。规划理论本身就是一系列的学术争论，争论将随着不同地点、不同时间、不同城市发展阶段而永远存在，没有绝对真理性质的规划理论。必须强调，实践中有助于解决问题的理论往往是理性的、分析的，而不是感性的、发泄的。有用的理论看似中庸，其实中庸不是平庸，唯其理性中庸，才可付诸实践。归根结底，理性是解决问题最好的方法，而中庸则存在于人的本能之中。只有破没有立，只有批评没有建议，是忽悠学术而不是严肃学术。我们应该借鉴美国的规划理论，更应该努力构筑我们自己的规划理论，指导自己城市的发展。

随着中国社会和经济的转变，中国的规划工作也在转变，宏大叙事性的大型建设项目减少了，社会性的中观、微观的规划工作正在增加，规划作为社会发展工具的属性在上升。城市发展中大量的社会、经济问题迫切需要理论引导，特别是在哲学、认识论层面的宏观理论指导，要说明为什么人类社会需要规划这个行业，规划如何从空间层面上来帮助解决一些社会问题。我认为，介绍当代美国规划理论的这些动态，也许可以作为一个引子。

同时，我也认识到在今天的互联网社会，对知识的需求越来越快餐化。最好今天听了一个讲座，这个理论那个理论就都知道了，自己不必读书了。其实得到的只是浮光掠影，而不是真正的了解。另一方面，知识的供给也越来越碎片化。很多时候仅仅满足于单个案例，就这个案例的一些发现作出普遍性的解释，从个别案例就得出大片结论来。或者是满足于拿一个模型、用一些数据来得出一些结论，似乎就可以放之四海而皆准了。而且这样的东西容易发表，看起来也特别好，有数据、模型、曲线、拐点，特别像学术，看起来很深奥。实际上可能缺乏深思熟虑的、对当代城市问题真正有指导意义的、能够帮助开拓思路的建议。

其实在相当程度上，构筑规划理论比从事项目规划对中国规划学科的贡献更大，期望大家有更多的成果。

 

作者：张庭伟，博士，美国伊利诺伊大学芝加哥分校城市规划系，教授