普通村集体经济发展待破题：财产状况普遍不佳

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38个普通村中的农村集体经济，事实上发挥了村庄基本公共产品和公共服务供给等职能，其发展和壮大有利于稳固村庄共同体。12个省虽然都有规范本地集体经济运行的地方法规，但实施效果并不尽如人意

文《法人》记者肖黎明吕斌

继全国12个省市34个名村之后，陈小君教授带领的课题组还对全国12个省市38个普通村庄集体经济的法律保障与功能、主体组织化与集体成员权、财产权的总体与具体状况以及土地经营与企业经营制度现状进行了调查。

结果显示，与名村相比，普通村的集体经济相对落后，普通村集体经济的发展亟须以法律形式规范集体经济组织与成员权制度的生成与运作，健全集体土地所有权权能，完善集体土地和集体企业的经营与管理。

普通村集体经济职能仍需完善

2010年7月至8月间，课题组对全国12个省38个普通村集体经济发展状况展开深入调研，回收有效调查问卷204份，访谈笔录68份，相关资料近60份。课题组还走访了基层干部、村组负责人、村民代表和普通村民达300余人次。

课题组的深入调查显示，12省市普通村的受访者多数表示所在省市曾颁布过规范集体经济组织管理的法律或政策性文件，并有61.1%的受访者对其实施效果表示满意。

这表明，这些普通村尽管集体经济发展状况相对落后于名村，但村民对于集体经济的法律制度保障较为满意。当然，仍有一些地方可以继续完善。其中，82.9%的受访者表示应完善集体经济的组织形式，80.9%受访者认为应切实保障集体财产权，80.1%的受访者表示应规定信贷政策等资金扶持，73.6%受访者表示应明确给予集体经济税收优惠，70.3%受访者表示应规定政府要协助解决集体债务。

由此可知，38个普通村集体经济发展最迫切需要的法律制度是集体经济的组织形式和集体财产权制度；在政策方面则需要信贷资金扶持和税收优惠。

在这38个普通村中，近八成受访者希望村集体经济能为改善农村文化、教育、环境卫生、水利、集体成员社会保障、提供就业机会等多个方面提供更多支持。这意味着，受访者对村集体经济期望很高，希望村集体经济在村庄公共产品和公共服务供给方面发挥重要作用。

而调查结果显示，这38个普通村集体在为成员提供基本公共产品和公共服务方面获得了集体成员较高的满意度，但在为集体成员提供就业机会和为失地、无地成员提供补贴等方面存在明显不足。

随着联产承包责任制的推行，农民进行了多种形式的土地经营制度改革，打破了单一的集体统一经营模式，创造了分散经营、统一经营以及统分结合经营等三种经营模式。

这三种经营模式在38个普通村中都有存在，其中分散经营目前仍是主要的土地经营方式，占比达67.5%。

值得注意的是，在被调查的普通村中，认为农民集体采用了股份合作制企业和公司进行经营的仅占5.7%。另有55.1%的受访者认为村集体或村民小组无企业资产。

由此可知，普通村集体经济组织的企业等经营性资产严重缺失。

财产状况普遍不佳

课题组的调查显示，38个普通村中的农村集体经济事实上发挥了村庄基本公共产品和公共服务供给等职能，其发展和壮大有利于稳固村庄共同体。12个省虽然都有规范本地集体经济运行的地方法规，但实施效果并不尽如人意。

在受访者看来，普通村集体经济发展最迫切需要的法律制度是集体经济的组织形式制度和集体财产权制度；在政策方面则需要信贷资金扶持和税收优惠。

现阶段普通村集体经济的主体制度方面，农村集体经济组织并未独立，由村委会代行其职能，虽然这种代行状态获得了一定的支持，但其弊端也日益明显。

农民集体与集体成员之间的法律关系内容指向较为明确，但欠缺法律明文规范，集体成员所享有的权利与承担的义务尚能较好享有与履行。受访者对于集体成员权的内涵与实现认同度较高。

从普通村集体经济的财产权角度来看，普通村的财产状况普遍不佳。从集体财产形式上看，财产权客体种类比较单一，主要为土地、房屋等不动产和公共设施(农田水利、科教文卫体等)等非营业性财产；而企业、有价证券等新形式的营业性财产很少；土地等不动产是普通村集体的核心财产，但大多数普通村的集体土地都没有进行所有权登记；在集体土地征收补偿款分配问题方案受访者难以形成一致意见。

此外，38个普通村中超过三分之一的村庄存在不良债务，其财产来源主要是国家，较少来自于集体成员。受访者对以向成员收费作为集体经济的财产来源支持率普遍不高，国家财政支持、村办企业利润与集体建设用地使用权转让费是受访者最为期望的集体经济财产来源。

从普通村集体经济的经营制度上看，土地经营的主体仍主要是村委会和村民小组，只“分”不“统”是普通村土地经营制度的重大缺陷。在企业经营方面，股份合作制企业和集体独资企业是村办企业的两种主要组织形式，但受访普通村中超过半数没有集体企业，集体经营企业的主体形式多元化但欠缺法律制度规范是其主要问题。

法律构建是集体经济实现基础

课题组分析认为，应透过制定法律制度规范保障农民集体的再组织和集体成员权的再实现，这是普通村集体经济有效实现的重要基础。

从38个普通村的调研结果来看，主要应从三个方面进行农村集体经济的法律制度构建。

首先是集体经济发展的主体制度。

农村集体经济有效实现离不开集体经济组织，但我国目前尚无规范集体经济组织设立和运作的国家立法。就法律制度构建而言，应当真正实现村委会与集体经济组织的职能分立，保障集体经济组织独立的法人地位。

而对村委会与集体经济组织两者准确定性、重构职能成为当务之急，应将村民委员会定性为村民自治、协助基层政权、监督集体资产运营的组织，将其经营管理集体资产的职能剥离出去。我国应尽快制定《农村集体经济组织条例》，对集体经济组织进行规范，使其成为真正的农民集体主体，使之成为自主经营、自负盈亏、独立核算的企业法人。

其次是集体经济发展的财产权制度。

集体经济有效实现的核心是实现集体财产的保值增值，因此健全的财产权制度是集体经济有效实现法律制度建构的重要内容。从38个普通村的实际情况来看，普通村庄在集体土地权益方面仍面临制度缺失的困境。

一方面，农民集体丧失集体土地农用的收益权，日益失去管理集体土地的权利，但更多农民仍倾向于保留农民集体进行集体土地调整的权利。法律层面强化承包经营权、弱化土地所有权的做法实际上剥夺了农民集体作为集体土地所有权主体应当享有的法律权利，违背了包括土地在内的所有权制度的根本要求。

另一方面，农民集体丧失集体土地非农用的收益权。健全集体土地所有权权能要求适当放开集体建设用地的经营与流转限制，允许农民集体有条件地参与集体建设用地一级市场开发，赋予集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等的法律地位，保障农民集体的土地发展权。

课题组建议，我国应对《物权法》《土地管理法》等法律进行修订，对集体经济组织的土地权利和农地成员权进行合理配置，尊重和保证集体经济组织的集体土地农用和非农用的收益权，以村民委员会的监督权和农地成员权来制约和监督集体经济组织土地权利行使。

第三是集体经济发展的经营制度。普通村集体经济实践表明，单一的分散经营制度阻碍了其集体经济的健康发展，如何以法律形式保障集体统一经营的基础与实现是下一步立法工作的重点。

在企业经营方面，建立集体经济组织是基础，只有集体经济组织才有资格充任集体企业的投资主体，才有资格汇集和统一集体成员的意志，进而选择集体企业的具体形式。

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