【粤港澳观察】大讲堂:香港在经济转型中的工业土地利用变化


编者按

在香港制造业萎缩的前题下,工业空间的高使用率及工业大厦(工厦)中出现非工业用途的现象牵起不少疑问。是什么原因造成上述的情况?工厦在现今的香港担当怎样的角色?社会又应如何了解和应对这状况?

针对这些问题,香港特区政府规划署前署长、香港大学荣誉教授、香港中文大学客座教授梁焯辉先生,在中规院粤港澳研究中心主办的首期“粤港澳大讲堂”上,以《香港在经济转型中的工业土地利用变化》为题分享了他的研究成果。研究分四个部分来探讨工业用地对香港的发展的意义、工业用地的变化、工厦在经济转型下的影响,以及优化工厦使用的建议。除了希望社会对工业用地有更深入的了解,也以此提出可行的政策,以指导工业用地未来的使用。



作者:梁焯辉香港规划署前署长


工业用地对香港经济发展的意义


在这项由2014年8月开始,历时14个月的研究中,我们以四个使用工厦的主要行业,分别是制造业、物流业、文化创意产业初创企业进行研究,以了解工业用地对香港的发展的重要性。


物流业是香港经济的四大支柱产业之一。作为自由港,香港具有区域竞争优势。物流业也为低学历和低技能人士提供就业机会。近年新式的物流业,如迷你仓,特快速运等,发展及增值潜力将增加对物流仓储的需求。


制造业向来是工厦的目标用户。在统计制造业占香港GDP的比重时,我们发现数字(2013年:1.4%)偏低,可能是由于排除了部分仍设办公于香港而把生产部门北迁的企业数据,如果将此因素考虑进去,制造业的占比可达3.36%,是个不小的数字了。


文创产业是刺激经济增长的新动力。虽然香港在艺术方面的发展较落后,近年情况已有改善,工厦成为艺术家们办公和彩排的理想场地。


初创企业近年来发展迅速。我们考察了台湾新竹、英国伦敦,以及深圳和东莞等城市,发展不少初创企业在工厦中的共享工作空间发展得不错。过去数年,香港在这方面的发展也十分迅速。


香港的工业用地历经的变化


香港的天际线一直是这个“亚洲国际都会”的重要部分。可是,却很少人知道香港办公楼的总占地面积却只有工厦的一半。据我们的统计,截止2015年,香港工厦的数量为1894栋。



表  香港工业楼宇的数量(不同统计渠道)



 工业楼宇的总存量(来源:香港差饷物业估价署)


现时,大部分的工厦主要分布于观塘,其次为荃湾、青衣及柴湾。这些地区都是在香港工业化时期城市核心的扩展区,有着大量劳动力供给和高可达性的优势。自香港经济转型后,当中不少的工厦都已申请将其用地改划为其他用途。



香港工业楼宇分布图


从产权方面看,香港不少多层式工厦均有产权分散的问题,这是一把双刃剑。一方面,要让所有业主一致同意工厦的改装或重建非常困难。而正因为产权的影响力,这些未能改装或重建的工厦为企业提供了便宜的工作及营运空间。在我任职副署长时,一项就九龙东工厦的研究发现大部分制造业都有产权。但就物流业和文创企业而言,当中拥有产权的比率远比制造业低。这些企业也只能租用价格相宜的工厦作他们的营运地方。



表  拥有物业产权的比例


回归后的亚洲金融危机、禽流感、SARS,甚至2008年的金融海啸,都令香港经济环境变差。政府宣布一系列挽救市场措施,如在2002年让地产商主动勾地。即使随后经济复苏,政府在2013年才取消勾地机制,重新主导土地的供应。往后楼市发展炙热,政府为了打击住宅楼价上升及炒卖,又推出新措施,包括印花税以及双重印花税。



表  租金和售价指数(来源:香港差饷物业估价署)


近年,炒家开始转向工厦市场。一般而言,与商业及住宅物业相比,工厦的租金和售价是最低。可是,近年工厦的售价指数却是各物业种类中最高。多项紧随2010年“活化工厦”政策的优化措施,包括以较优惠的地价,甚至免补地价的形式,去鼓励业主改变工厦用途,均使工厦成为炒家的目标。不同持分者对政策意见不一。工厦用家表示翻新后工厦的租金高得不能负担。但另一方面,措施诱利业主和发展商主动翻新工厦,以用作有较高经济效益的用途。


在规划署2014的工厦使用调查中,物流仓储占工业用途中最大比例。制造业和物流业所需用地(工业及商贸)大概是1200多平方米。然而,现为工业用地的工厦存量未能满足制造业和物流业的空间需求。



表  2014年香港工业楼宇的使用调查


自五十年代以来香港经济数次转型如何影响工业楼宇的发展


我记得“Made by HongKong”一书提到:“二十年前,几乎没有人会认为香港的工业没有前途,但这观点现今非常普遍。我们在研究过程中最常听到的高昂的土地和劳动成本,以及缺乏科技创新,使香港的工业缺乏竞争力。香港经济的未来会倚赖于服务业,实际上已经走上‘后工业社会’的道路。”


1950年代是香港工业发展的初期。香港曾是亚洲四小龙之一,但由于政府支持不足,在技术革新的过程中逐渐丧失了其在工业方面的优势。80年代中国的改革开放也加速了香港制造业的衰落。香港政府推出了一系列措施来应对工厦在供应及需求方面因经济转型而出现的转变。


规划方面,政府在1989年推出“工业/办公”楼宇类型。可惜当时市场反应冷淡,到90年代末只有43座工贸大厦建成。背后成因包括工业或商业楼宇的建筑标准偏差异,以及建筑费用及补地价的问题。


政府在2001年容许非工业活动进驻工厦,提高工业用地使用的灵活性。政府也改划个别法定规划图则内的工业用地为“其他指定用途(商贸)用地”,允许这些楼宇同时被用作工业和办公/商业用途。


财政措施方面,2010年的“活化工厦”政策探讨如何善用现有工厦,并通过翻新或改造来用作较好的用途。政策经2012年中期检讨后延长至2016年3月。新一轮的政策提出了免补地价优惠,以及对重建工厦作其他用途的溢价可作分期付款等。截至目前,透过“活化工厦”政策而获准整栋工厦改建的有113栋。虽然只是现时工厦总量的一小部分,但已占到单一产权工厦数量的1/4。


政府也有一系列针对特定地区的措施。九龙东是80年代的传统工业区,当中有很多工厦都已改建为工贸大厦或者是经城规会批准改建为商厦。借此市场趋势,我们提议把九龙东打造成为CBD2,即连通性(Connectivity)、品牌(Branding)、设计和多样性(Designand Diversity),也可以解读为中环以外第二商务中心区。


当下优化工业楼宇使用的建议


基于上述对香港工业的回顾,结合目前的政府政策,我们研究团队得出以下五条结论:


  1. 工厦对香港的经济及社会发展仍意义重大。以工厦为主要产业空间的制造业和物流业可提供低技能要求的工作岗位。工厦的廉价、灵活和可达性等特点也吸引不少其他行业的进驻。


  2. 充足的土地供应对物流业及制造业的未来发展至关重要。这两个行业的现代化程度提升,除了可创造较大的经济效益外,也可让经济更多元化和更具弹性。


  3. 香港的创新与创意产业需要更多可负担的空间。创新和创意产业是竞争优势的主要来源,将推动香港迈向创意型经济,并赋予城市个性和独特性,使人对城市有认同感和归属感。这些产业需要更多可负担的制作、排练和储存的场地。


  4. 工厦面临两大未解难题:违规用途及火灾风险。即使企业将生产制造的部门迁出香港,不少非生产的部门仍留在香港。这些非工业用途大多都不符合地契上的规定。而且,当非工业活动为工厦带来人流时,容易与原先的工业用途存在冲突与安全隐忧。


  5. 可发展土地的紧缺是当前的未来发展的瓶颈。就现时香港可发展土地的短缺问题下,工厦往往被视为“棕地”土地供应的来源。但事实上,廉价的工业空间对香港的初创企业、创意产业甚至中小企业都十分重要。因此要有稳定各类用地的土地供应,才可保证低附加值的工厦不会被高附加值的用途所替代。


据此,我们研究团队提出了十二条相应的政策建议,希望在当今的经济社会形势下,能帮助香港的工厦得到更合理和可持续的使用。


  1. 活化工业楼宇 3.0版,继续推行活化政策。


  2. 保留仓储和冷藏仓库,特别是那些位于港口,机场及其他联通内地的主要道路外围的用地。


  3. 尽早为现代物流业提供规整和规模化的用地。


  4. 对“工业”用途地带的改划及申请在该地带改变用途,特别是工厦地铺的用途,应谨慎对待。



  5. 为鼓励高科技产业在香港发展,应提供新的土地以发展工业邨。


  6. 在工业邨中建立一般性用途厂房,并提供更灵活的租约。


  7. 在工业邨中未善加利用的用地租回并重新分配。


  8. 检讨及拓宽工业邨的租户评选标准。


  9. 将工业邨未来的租约修改为30年,之后可按双方意愿续约20年。


  10. 允许将非工业用途地带内由工业大厦改造而成的共同工作空间和文化创意产业用地的一部分作为宿舍。


  11. 套用反BOT模式,即政府与工业大厦业主签订长期租约并将其改装作文化创意产业及其他用途。


  12. 开发观塘区的鲤鱼门道、茶果岭道和敬业里之间的一块商业用地供文化创意产业及其他相关行业使用。


最后,我想引述两句彼有启发性的说话。第一句源自美国前总统克林顿的财政大臣RobertE Rubin──“市场是好的,但它不能解决所有问题。”第二句来自LauraWolf-Powers教授──“地产主导的经济发展模式意味每一寸土地都应被赋予最佳及最高价值的用途。但当这理论被重复应用时,会对城市长期和整体的发展造成负面的影响。”


市场的力量已将香港由以前的一个小渔村发展成一个国际大都会。可是市场不能解决城市中所有的问题。香港工厦的种种情况,也只是短期利润为导向的市场力量的其中一例。经过这一年多的研究,我认为市场的力量固然有一定的用处,但也存在着不足。如果完全由市场力量主导,一些产业将被边缘化。在我们考虑该如何取舍时,首要的问题是香港究竟想要成为一个怎样的城市。工厦以及香港其他类型的建筑物,应以此为最终的服务目的,同时间,规划也只是众多方法之一。就建立一个富竞争力,多元化和具恢复力的香港,我相信我们还有更多的需要做。


文中图片除特殊标注外,均由作者绘制。


本研究的完整报告:http://www.cpu.gov.hk/en/public_policy_research/pdf/2013_A8_012_14B_Final_Report_Mr_Leung.pdf


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