加强城市规划严肃性，落实城市规划的作用

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🔊 提醒：这是一篇2014年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

“第五届中国经济前瞻论坛”于2014年1月11日在北京举行。国务院发展研究中心主任李伟批评一些地方政府无视城市规划的严肃性问题。

李伟称，应切实转变城市建设与城市规划两张皮的现象。很多媒体都报道现在城镇化是一个领导一个规划，一个领导一个发展思路，造成了各方面的负面影响。“往往以前的市长定了要发展南区，后面新上任的市长就要发展北区，各选一点，根本没有规划的存在”，他也强调，“这次城镇化工作会议上，李克强总理讲话当中，最后强调的三点要求，是特别强调了规划法规的严肃性，要落实规划在城市化发展当中的重要作用”。

在谈到城市建设问题时，李伟还批评了“城市文化病”现象。

其称，“我们痛心地看到在城市一幢幢高楼大厦拔地而起的同时，古建筑消失于GDP高速增长的数字之中，拆旧城建新城，拆真文物建假古物的现象随处可见，例如北京的胡同数量从建国初期的3250条减少到2005年的1320条，八年过去了，现在大概有一千条就不错了。在乡村一座座小城镇如雨后春笋般成长的同时，记载着华夏文明历史变迁的古村落数量从2000年的360万个，减少到2010年的270万个，十年就消失了90万个，相当于每天消失300个自然村落。在大拆大建之后，除了所谓政绩和GDP之外，我们得到的是千城一面，甚至低俗、怪异的城市风貌，是地域文化的丧失，是文化的断层、历史的割裂，或者说是严重的城市文化病，而这种城市文化病实质上是在社会急剧变革中的民族文化和国家文化的缺失”。

李伟把这种现象的主要原因归结为，一是中央和地方权责关系和财税关系不合理，政绩考核制度存在缺陷。城市发展过度依赖土地财政，城市决策者热衷于推动GDP的发展，热衷于打造形象工程，热衷于拆旧建新，脱离实际，贪大求全，求大求快，很大程度上是制度问题、体制问题。

以下为演讲实录：

李伟：尊敬的各位来宾，女士们、先生们、朋友们，大家上午好！

城镇化是现代化的必由之路，它由工业化引导，是现代化的两个引擎之一。能否走出一条健康的城镇化道路，不仅关系到我国能否在2020年全面建成小康社会，而且关系到我们能否完成现代化的历史任务。在十八届三中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议刚刚闭幕之际，中国经济时报以全面深化改革、促进产业升级和城镇化转型为主题，举办经济前瞻论坛，具有非常现实的意义。在此，我代表国务院发展研究中心，对于论坛的成功举办表示热烈的祝贺，对各位来宾在百忙当中能够莅临会议，表示衷心地感谢。

大家知道改革开放以来，伴随着工业化的快速推进，我们国家经历了人类社会规模最大的城镇化发展进程。在从1978年到2012年的34年间，这个34年对一个人来说，是不短。但是对一个国家民族发展来讲，应该是不长的时间。而在这段短短的时间里面，我们城镇人口增加了五亿四千万，比目前的美国、英国、德国、法国四国的人口总数还要多出两千万，这个令人震撼的过程，也是城乡面貌大为改变，人民生活大为改善，社会文明程度和国家现代化水平大为提高的过程。同时，我们还要清醒地看到这个过程也伴随着资源，特别是土地资源的过快消耗，造成了城市污染排放物的快速增长，形成了社会阶层贫富以及享有社会公共产品服务差距的过度分化。社会治理能力和社会稳定面临严峻挑战，我们必须加快城镇化转型，要走出一条中国特色新型化的城镇化道路，否则不仅我国的城镇化难以持续，而且也会大大增加我们国家现代化的建设进程。

城镇化是一个以经济发展为基础的自然发展过程。同样，也是复杂的社会发展过程，涉及到人口的空间转移、经济的进步，社会的变迁、文化的演进，以及体制的变革。与之相对应城镇化转型的内容也相当丰富，它涉及相互制约，又相互支撑的不同方面，基于对当前城镇化存在突出问题的分析，我们感到城镇化转型主要包括城市增长方式的转型，城市社会发展方式的转型，城市文化品格的再塑，和城市管理方式转型四个方面的内容。

一、城市增长方式转型是城镇化转型的基础核心。

城市是劳动力、资本和土地等生产要素聚集的中心，是现代经济社会活动的主要舞台。城市如何高效利用合理生产要素，以实现城市的增长，不仅关系到城市的经济发展，城市的生态环境，还关系到整个国民经济的持续健康发展。

城市增长方式转型的首要问题，我们感到是城市经济发展方式转变的问题。和我们国家现在处的历史阶段，经济发展方式是不可分割的。过去30多年来我国城市经济规模迅速扩张，但这种扩张可以说相当程度上是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放的方式而实现的。其带来的负面效应伴随着岁月的演进日益突出。仅就空气质量来说，近些年来经常连续多天，甚至是大面积中东西部一百多万平方公里的雾霾，是与粗放式的经济增长方式和盲目城市扩张的发展方式密切相关。

面对土地等资源要素稀缺性增强，面对日益脆弱的生态环境和人民日益觉醒的环保意识，必须尽快摒弃旧的发展方式，使城市经济发展转到依靠技术创新进步和管理创新上。我国城市特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他的创新资源，最有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。其中关键是要鼓励创新、宽容失败的社会氛围，应在发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，要有效、更好地发挥好政府在制定科技规划、支持基础研究与共性基础研究，及搭建创新平台等方面的作用。

城市增长方式的第二个问题，我们认为是城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化，是我们国家近几年来城镇化的突出特征。2012年我国城市建成面积达到了4.36万平方公里，在2002年到2012年，年均增长1959平方公里，增长5.8%，比同期城市人口年均增长快了2.2个百分点，使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。

这儿也特别强调要强化城市规划的法规严肃性，切实转变城市建设与城市规划两张皮，一任领导一种规划，大拆大建大手笔的城市规划，最近我看中国人民日报也好，特别是新华社集中报道了大拆大建，一个领导一个规划，一个领导一个发展思路，所造成各方面的负面影响，往往以前的市长定了要发展南区，后面新上任的市长就要发展北区，各选一点，根本没有规划的存在，这是城镇化工作会议上，李克强总理讲话当中，最后强调的三点要求，是特别强调了规划法规的严肃性，要落实规划在城市化发展当中的重要作用。

同时要提高建设用地的利用率，加大旧城低密度建筑的改造力度，要制约工业建设用地大手大脚的普遍的浪费现象。这个在我们国家这些年来改革开放非常普遍的问题，真正的社会保障性住房跟用地很紧，在利用率方面。而工业用地一批几百亩，甚至上千亩，你像富士康，它老板就说在其他国家发展不可能，一个厂1500亩的土地，工业用地浪费问题现在是普遍值得重视的问题。

对城市建成区空闲的土地，应由地方政府及时收回，用于储备或安排其他使用。

二、转变城市社会发展方式，是城镇化转型的关键和难点。

城市社会发展问题，是全世界都没有很好解决的老大难问题。不仅发展中国家是这样，包括美国、德国、英国、法国等发达国家也是同样如此，我就详细不列举了，大家都看到类似的报道。就连新加坡说它是国家，但实际上它是一个城市，闻名全世界社会治理模范的样式，65年建国以后40多年了，说老实话除了在初期以外，后来没发生过对社会有影响的大事件。但是不久前同样由于社会内部矛盾的激化，也出现了社会的骚乱，还比较大。

如果建立有助于国家长治久安的社会发展方式，是人类社会长期的历史难题，这并不为过。当前我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期，也正处于社会文化基础转型期、城乡之间、城市之间的大跨度人口流动，使得城市产生许多新的社会问题。

一是大量农村剩余劳动力转入城市，在为城市发展带来丰富劳动力的同时，也给城市社会发展带来了巨大的压力，这是事物的两面性。大量农村人口转入城市，在短期内会打破城市就业、城市治理、城市住宅等原有的平衡状态。加剧公共产品服务供求关系的质量和矛盾。还由于城市新老居民间，在生活水平、思想理念、行为方式上存在着较大的差异，社会的融合和稳定，现在老实说受到了严峻的挑战。

二是城镇化过程伴随着经济结构调整，尤其是我国今后可能要经历较长时间的治理产能过剩，去产能化的过程。在提高城市经济运行效率的同时，会造成较多的工人下岗，这是我讲的几个因素的交替，或几个因素的叠加，城市工作人员的下岗，可能在一定时间内会增长，而相对第三产业，新的经济增长点的培育说实话还有一个过程。

这无疑增大了城市社会的就业压力，在城市公共服务水平和社会保障体制还不完善的情况下，这极其容易引起社会的不稳定，这种苗头、现象，甚至有些发生群体事件已经不少了。

三是城镇化过程中分工的进一步细化，在促进社会多元化的同时，也加剧了社会阶层分化，社会凝聚力下降，由于户籍制度的分割，和公共服务机构的不健全等因素，城市低收入居民，特别是外来移民中的弱势群体，内心往往会滋生焦虑感和不安全感，社会不同阶层中的对立、排斥情绪增长，凝聚力减弱，相容性也减弱。这个用对立、排斥过分一点，但实际上在现在中国社会，不同阶层之间这种情绪这些年来就在加大。

四是旧的城市社会治理理念和治理方式的影响力减弱，新的城市社会治理理念、治理方式及治理体系还未形成。我国现在已处在高度开放的信息化、网络化时代，公民的知情权维权意识，公平正义的诉求等无论在形式，还是在内涵上，和上世纪50、60年代，甚至70、80年代，已经发生了颠覆性的变化，社会管理的去组织化趋势，和过去的社会组织化管理的形态已截然不同。

我相信岁数大的同志更体会深，过去组织、单位不是管八个小时，是管二十四个小时，邻里纠纷，都是组织工会党委去协调的，大家知道年轻人稍微寻求进步的，谈个朋友，也得要组织书面进行政治审查，我都经历过。谈谈朋友，两家家庭实际上都是政治成分很好的，但是组织还要出面。但现在不一样了，不要讲二十个小时了，八个小时现在都管不过来了。我不是说要回到三、四十年前的组织形态，肯定不适应发展，但是这种社会的管理模式发生了巨大的改变。社会的急剧变革，打破了原有的社会秩序，社会生活中还未有形成一套新的有效规则，来规范人民的行为，这是从秩序规则来说，思想意识的变化不说了。

面对严峻挑战，我们必须加快形成与经济发展相适应的城市社会发展方式，促进城市社会发展方式转变。要进一步增强城市的公平性、包容性，逐步缩小居民的收入差距，尽快消除同城居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益等方面的实际差别。要为所有城市居民提供均等的发展机会，均等的公共服务、均等的教育机会，让老弱病残鳏寡孤独者有所养，要发挥好城市主导作用，构造相互包容、相互关爱、和谐相处的城市社会环境，这是我谈的第二个方面。

第三方面，城市文化品格再塑，是城镇化转型不可获缺的重要内容。

文化是城市的灵魂，美国有一个著名的城市学家，他说城市凝聚了文明的力量与文化，保存了社会遗产，在人类文化传播中，是仅次于语言的一项最宝贵的集体性发明。作为泱泱五千前的文明古国，对城市文化来说，无疑是一种we破坏。我们痛心地看到在城市一幢幢高楼大厦拔地而起的同时，古建筑消失于GDP高速增长的数字之中，拆旧城建新城，拆真文物建假古物的现象随处可见，例如北京的胡同数量从建国初期的3250条减少到2005年的1320条，八年过去了，现在大概有一千条就不错了。

在乡村一座座小城镇如雨后春笋般成长的同时，记载着华夏文明历史变迁的古村落数量从2000年的360万个，减少到2010年的270万个，十年就消失了90万个，相当于每天消失300个自然村落。在大拆大建之后，除了所谓政绩和GDP之外，我们得到的是千城一面，甚至低俗、怪异的城市风貌，是地域文化的丧失，是文化的断层、历史的割裂，或者说是严重的城市文化病，而这种城市文化病实质上是在社会急剧变革中的民族文化和国家文化的缺失。

不是讲都要恢复到五十年前、一百年前的城乡面貌，但是西方国家像意大利的罗马城，在它的经济现代城市发展的同时，体现民族特色的建筑风格，在主要城区保留得非常完整，有多少个罗马，多少个巴黎，多少个米兰，这些都是值得我们望而愧色的。

中国城市文化病的主要原则，一是中央权责关系和财税关系不合理，政绩考核制度存在缺陷。城市发展过度依赖土地财政，城市决策者热衷于推动GDP的发展，热衷于打造形象工程，热衷于拆旧建新，脱离实际，贪大求全，求大求快，很大程度上是制度问题、体制问题。我如果当省长、当书记，可能也不会像前面说的那么好。

二是对城市的本质和城镇化的规律认识不足，过多强调了城市的经济功能，忽略了文化、社会功能，没有把以人为本，实现人的全面发展作为城镇化发展的核心。都想把自己建成无所不能的城市，又是经济中心、又是政治中心，又是文化中心，又是国际中心、教育中心，甚至还是信访中心，这种发展对一个城市的未来是很值得担忧的。

实现城市文化品牌再塑，关键在于实现以人为本，推进以人为核心的城镇化，至少有三个要素要考虑。

一是要重视人文精神，强化城市的文化功能，把城市真正作为传承文明、承载历史、寄托情感的精神家园。努力实现人与自然的和谐相处，传统与观念的有机融合，让居民望得见山，看得见水，记得住乡村。

二是丰富城市精神内涵，提升城镇化建设的水平，努力把中国追求自然、和谐的建筑文化传统，与现代元素有机结合，探索中国城市文化的新模式。

三要切实加强城市历史文化遗产保护，重视保护与利用结合，深入挖掘其文化内涵、社会价值和对城市发展的现实意义，使文化遗产融入现代社会，惠及社会公众。

四城市管理方式转型，是城镇化转型的关键。我国城镇化道路其城市管理也面临着不同的问题，其他国家的发展经验可以借鉴，但更需要依据国情、国力和发展阶段不断探索、总结发展，一个是户籍管理，第二个土地管理制度，西方大多数国家都是土地私有制，这两个基本的国情，我们在城镇化过程当中的方式，包括理念就不能完全照搬照学西方国家。

我国的城镇化伴随着全球化，全球化给我们带来了资本、技术、管理、市场，促进我国经济发展和城镇发展，但也带来了西方某些不合中国国情的文化观和消费观。在城镇建设上，一个重要的体现，这种不合国情的文化观、消费观，就在城市建设上求洋求怪，什么白宫建筑、北欧小镇等遍地都是，影响了我国优秀传统文化的传承和发扬。实际上是个照搬，还没搬好，不伦不类，现在马路上那些店的名子，都是越怪越好，越洋越好。

我国城镇化伴随着市场化，市场化赋予了人们实现致富的动力，调动了人民的创新能力，激发了人民发展经济、提高生活品质的活力，使大量农村剩余劳动力在较短的时间内，涌向城镇，这创造了供给，也创造了需求，推动了经济的快速发展，在很大程度上改变了城市的风貌。但是这种城市风貌的改变，造成了体现中华民族风格的实物建筑历史越来越快地从人民的视野中淡化、消失，一个民族，一个国家的历史不仅仅是文字的、思想的，很重要它有一个实物的历史，实物的历史现在很遗憾，将来除了地下的还可以炫耀以外，地面上值得骄傲的恐怕越来越少了。

我们在收获市场化带来的丰硕成果时，驾驭市场经济条件下，城镇化发展规律的能力并没有相应的提高，其在城市管理方面，这个突出的表现是，法律不健全、体制不完备，管理不科学、工作不精细，这导致了交通拥堵、污染加重、贫困人口聚集等城市病的产生。

这些说老实话也还好一些，但是直接对生命财产安全造成威胁的，我们城市潜在的风险有很大，青岛中石化的爆炸，说老实话这不仅仅是个城市化，最近国土部上星期发通知要针对城市的安全隐患，要进行排查整治。

我看中央台上半年的时候有个报道，可以说我们的大中城市，小城市不说了，没有一个城市能拿出来它地下比较系统，比较全面的管线图，又是煤气、下水道、自来水、燃气、电线、光缆等等，都分在好多部门管理，没一个人拿出完整的东西。而且现在城市建设类似天然气、煤气，在扩建的时候，只考虑现在的需要，根本没考虑下面是什么，周围是什么，这是青岛最突出的反映，它的问题突出暴露。

治理城市病把城市建设得更美好，必须加快城市管理，由运动突击式管理，向常态性管理，短期效果能够看到，但是中长期长远效果难以体现，甚至造成隐患。转型这三个方面要强调。

一是要加强立法，没有法律法规的约束，城镇化建设就会变得无章可循。

二是要加强规划，要尽快制定主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态规划的协调管理办法，逐步实行将控制性详细规划报人大审批制度，增强规划的权威性、严肃性。要尽快实施城镇空间的定界政策。

三要加强公众参与，要让公众能够通过各种途径，利用多种方式，对城镇规划建设管理，对政府提供公共服务，政府的效能公平平等发表意见。

四要广泛应用现代信息技术，建设智慧城市，要加强智慧医疗、智慧社区、智慧家居，智慧交通、智慧旅游、智慧商店等应用系统建设，最大限度为城市中的人提供衣食住行游创业等全面细致的智慧民生服务。使城市居民享受到更加高效、便捷、安全、绿色的城市生活。

五全面深化改革是城镇化改革的根本保障，一定的城市化模式，总是在一定的体制环境下，一定的历史阶段形成的。要建立新的城镇化模式，必须有新的体制环境，党的十八届三中全会对全面深化改革做了系统的部署，我们要全面落实三中全会所作出的决定，为城镇化转型创造良好的体制环境。

这儿我强调如下几项与城镇化转型高度相关的改革，点点题。

一、价格特别是资源性产品价格的改革，要使资源性产品价格真正反映资源的稀缺性和供求关系，这是城市经济实现集约增长的基本条件和因素。

二、建设用地市场化改革。在符合规划和用途管制的情况下，要使农村集体经营型建设用地，与国有土地同权同价，要缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用的范围，这是遏制城市空间无序蔓延的关键举措。

三、户籍制度改革和公共服务体制改革，要让有条件的农村居民尽快落户城市，逐步推进基本公共服务覆盖全部常住人口。

同时随着经济发展和政府财力的增长，要不断丰富基本公共服务的内容，提高公共服务的水平，这是城市发展方式转变的主要影响因素。

四、财税改革和政绩考核机制的改革。要在中央和地方之间，完善地方财税体系，真正形成不以GDP论英雄的政绩评价体系，这是解决形象工程、政绩工程，以及不作为、乱作为等问题的根本之策。

各位来宾，关于城镇化转型还有很多问题需要讨论，需要研究。我仅就城镇化转型当中的城市发展问题谈了上述几点看法，我期待与会的专家、学者畅所欲言，为完成中央城镇化工作会议提出的各项任务贡献你们的真知灼见。

最后，预祝论坛取得圆满成功，谢谢大家

文章来自：新浪财经讯