【专家成果】新形势下推进城乡统筹发展的再思考

导语

在我国经济进入新常态、向着全面建成小康社会的目标迈进的关键时期,加强城乡统筹发展具有十分重要的意义。党的十八大以来,城乡统筹发展被放在了更加突出的位置,城乡协调发展势头进一步向好,但受基础与体制机制等制约,统筹城乡发展仍然面临严峻形势。新时期推进城乡统筹发展需要居高谋划、科学推进。特别是对一些关乎大局的问题,要深入研究、提高认识、廓清思路。当前,我国城乡统筹发展进入了一个关键时期,要紧扣消除二元经济体制、协调推进农业现代化与新型城镇化、缩小城乡居民收入差距、实现基本公共服务均等化等要求,着力抓好一些重点工作。本期《专家成果》推送国家发展和改革委员会副秘书长范恒山发表于《全球化》2017年第9期上的一篇文章“新形势下推进城乡统筹发展的再思考”,感谢范秘书长的分享。


过去一些年,我国在解决城乡矛盾、促进城乡统筹发展方面采取了一系列有力措施,城乡互动协调发展形成了良好势头。当前,城乡发展差距仍然较大,城乡统筹发展任务依然艰巨,必须高度重视,采取有力措施加快推进。


一、深刻认识城乡统筹发展的重大意义

城乡统筹发展关系全局。在我国经济进入新常态,向着全面建成小康社会的目标迈进的关键时期,加强城乡统筹发展具有十分重要的意义。

(一)城乡统筹发展有利于全面建成小康社会

全面建成小康社会的核心是协调发展。我国的发展不仅要讲总量,更要讲质量、讲人均水平。从国际上看,一些国家经济总量虽不如我国,但在人均指标、发展的协调性方面,则比我国表现出明显的优势。从国内看,近年来,随着新型城镇化进程加快推进,我国农村人口虽然逐年减少,但乡村常住人口仍然接近7.45亿,占全国总人口的57.01%,比重依然较高,并且还有4300多万贫困人口。农村整体发展水平、人均收入水平、基本公共服务水平等都远远落后于城市,差距显著。农村是我国经济社会发展的短板,全面建成小康社会的关键也在于农民特别是贫困地区的农民是不是能步入小康。如果广大农民、广大农村没有实现小康,就谈不上真正建成小康社会、全面建成小康社会,也经不起实践的检验和社会的评价。当然,统筹城乡发展不是要绝对拉平补齐城乡差距,事实上也很难完全拉平补齐,但是城乡差距不能太大。要缩小城乡差距、全面建成小康社会,必须通过统筹城乡发展来解决。

(二)城乡统筹发展有利于推进新型城镇化和农村现代化互促共进

新型城镇化建设与农村现代化建设是相辅相成、相得益彰的。城乡统筹发展水平高低与质量好坏,直接影响新型城镇化和农村现代化的水平与质量。一方面,农村现代化为新型城镇化提供了土地等重要的建设要素。没有农村土地的保障,城市的发展就没有新空间,城市建设需要新增大量的建设用地,每年国家安排的城市建设用地计划中,绝大部分是来源于农村的耕地。没有农村提供的大量劳动力,城市就不能有效的运转,就没有日新月异的发展,城市中险活、脏活、细活、累活大都是由进城农民干的,城市基础设施建设大都是由农民工承担的。没有农村提供的大量农产品的供应,城市就没有新鲜蔬菜、水果和粮食,城市居民的生活就会陷于困境,难以为继。总之,“三农”对城市发展的贡献是巨大的。另一方面,新型城镇化也有力地促进了农村现代化。城镇化发展有利于推进农村生产经营方式变革。我国农村人口众多,土地资源短缺,人均耕地仅0.09公顷,农户户均土地经营规模约0.6公顷,远远达不到农业规模化经营的门槛。在城乡二元体制下,土地规模化经营无法推行,传统生产经营方式难以改变,这是“三农”发展面临的一个根本性问题。新型城镇化发展推动了农村人口向城镇的转移,相应带来了农民人均资源占有量的增加,为促进农业生产规模化和机械化创造了条件。而城市企业进入农村则大大加速了实际推行的进程。另外,新型城镇化也从总体上提高了土地集约节约水平,从而提高了土地利用效率。城镇化的发展对农村具有较强辐射带动作用。我国城市辖地都不仅是单纯的城市,往往还包含着广大的农村。因此,从规划到操作的各个环节,城市发展与统筹城乡自然结合在一起,有利于促进农村加快发展。城镇化对农村的促进还表现为一种特殊形式,即一部分进城农民积累了一定资金和技术之后,往往会返乡创业,这种特殊的“逆城市化”现象也有利于推动新农村的建设。总体来说,城乡统筹发展能够有力有效地促进新型城镇化和新农村建设与农业现代化协调发展,是实现城乡一体化发展的重要途径。

(三)城乡统筹发展有利于促进区域协调发展

区域协调发展不是空洞的概念,它是资源要素和经济社会活动以空间为载体合理配置和有效运转的结果。区域发展的不协调,具体表现在东中西部地区之间及内部各地区之间的差距上。城乡是典型的区域类型,既体现着特殊的空间存在,又代表着不同的资源要素和经济社会活动的集聚与运转类型,因而其发展状况直接决定区域发展的状况。换言之,城乡差距是区域差距的重要表现形式,而城乡协调发展是区域协调发展的核心内容,对区域协调发展具有决定性的推动作用。总体上讲,城乡统筹发展较好的地区,区域协调发展程度就比较高,如长三角、珠三角地区是城镇密集区,对农村辐射带动力度较大,区域整体发展比较平衡。反之,如果城市不强、农村较穷,区域发展也就比较落后,协调性也较差。如西北地区城市对农村的带动力度较小,区域整体发展相比东部地区差距较大。通过统筹城乡发展,促进生产资源要素和经济社会活动在城乡区域空间上均衡分布,有利于缩小城乡区域发展差距,推动形成区域协调发展新格局。

(四)城乡统筹发展有利于推进经济社会可持续发展

一方面,城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方,城市建设是现代化建设的重要引擎。新型城镇化过程是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程。据测算,每一个农业转移人口市民化将带来年均1万元左右消费需求和2.2万元投资需求。所以,新型城镇化是消费需求的“倍增器”、投资需求的“加速器”,能够有效拉动经济增长,对农村发展具有很强的带动作用。统筹城乡发展,推动经济社会可持续发展,必须抓好城市这个“火车头”。另一方面,农业是发展基础,农村农业的现代化、农村人口基本公共服务均等化水平的提高,也将形成对经济社会发展的巨大推动作用。城市和农村虽然反差很大,但差距就是潜力,不足代表需求,落差形成势能。无论是在生产方面还是在消费方面,无论是在公共服务方面还是在个性需求方面,我国城乡区域间的人群在现实获得上都存在显著差异,填平补齐这种差异意味着巨大的市场空间或内在需求,将为推动城乡互动协调发展、推进经济社会发展持续向好提供了强大动力。

 

二、准确把握城乡统筹发展的基本形势

党的十八大以来,城乡统筹发展被放在了更加突出的位置,城乡协调发展势头进一步向好,但受基础与体制机制等制约,统筹城乡发展仍然面临严峻形势。

(一)城乡统筹发展取得积极进展

近几年,我国城乡居民发展水平全面提升,新型城镇化和新农村建设协调发展,农村居民人均纯收入或可支配收入年度实际增长速度均快于同期城镇居民人均可支配收入,城乡统筹发展取得了积极显著进展。

城乡统筹发展的顶层设计不断完善。围绕城乡统筹发展中的人、地、钱等重点环节,开展一系列具有基础性意义的制度设计和体制机制改革。在城镇发展方面,国家调整了城市规模划分标准,修改完善县级市设立标准以及设立县级市申报审核程序,并出台《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。在人口管理方面,印发实施《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。在财政政策方面,出台实施支持农业转移人口市民化若干财政政策。在土地管理方面,建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口数量挂钩机制。印发实施《深化农村改革综合性实施方案》《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,探索建立农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权”维护和自愿有偿退出机制。

农业转移人口市民化有序推进。在一些关键方面,加大改革力度、采取得力措施。户籍制度改革方面,所有省(区、市)及新疆生产建设兵团均已出台户籍制度改革方案或意见,各省均建立了城乡统一的户口登记制度,为农业转移人口落户城镇和享有城镇基本公共服务建立了制度性通道,部分城市户籍人口城镇化率明显提高。居住证制度方面,《居住证暂行条例》明确了居住证上附着的六项公共服务和七项办事便利。截至2016年底,25个省(区、市)已出台《居住证暂行条例》实施办法,各地居住证发放量稳步增加。部分地区在全国基准水平上进一步增加了居住证附加的公共服务项目,居住证“含金量”不断提升。城镇基本公共服务方面,城乡义务教育学校生均公用经费基准定额已实现全国统一,并初步实现“钱随人走”,在公办学校就读随迁子女比例达到80%。30个省份和新疆生产建设兵团开展全民参保计划试点工作。城乡养老保险衔接有序开展。23个省(区、市)出台城乡医保整合方案,除黑龙江、甘肃外基本实现省内异地就医联网和住院医疗费用直接结算。全国80%的市县将进城落户居民和稳定就业农民工纳入公租房保障。

城乡统筹发展的平台和载体加快培育。城市群既是大中小城市和小城镇协调发展的平台,也是以城带乡、城乡一体发展的平台。中小城市特别是小城镇靠近农村、贴近农民、联接城乡、亦城亦乡,农民进入门槛低、束缚少,是统筹城乡的重要平台,在促进城乡协调发展方面具有天然优势。围绕这两类平台的建设培育,加大了工作力度。城市群培育发展方面,印发实施长三角、长江中游、成渝、哈长、中原、北部湾6个城市群发展规划,进一步强化城市群城城间、城乡间的联动及对区域的带动作用。中小城市建设方面,增加城市数量,优化城镇体系,近年来审核批准7个地级市、12个县级市。聚焦提升发展质量和补齐设施短板,加大政策与资金支持力度,推进供水、供热、燃气、污水和垃圾处理等基础设施和公共服务设施建设。在特色镇培育方面,印发了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,组织开展了一批试点,协调安排资金并推动建立相关基金支持建设。

城乡要素流动取得新进展。重点推进农村产权和土地利用制度改革。农村产权制度改革方面,有序推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款等试点。全国农村集体土地所有权确权登记率达97%。截至2016年10月底,14个农村宅基地制度改革试点共退出宅基地20774户、12413亩。土地利用制度方面,扩大城乡建设用地增减挂钩规模和范围,允许符合条件的贫困地区将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用,截至2016年10月底,12省(区、市)已产生6.41万亩节余指标,9省份流转使用指标4.1万亩、收益115.26亿元。

(二)城乡统筹发展面临严峻挑战

但与此同时,由于长期以来在制度安排和政策层面实际存在的重工业和城市、轻农业和农村的倾向造成的影响,以及市场经济发展中利益牵制等因素的制约,我国的城乡二元结构仍然稳固,城乡间发展还很不平衡,城乡协调互动的良性格局仍未形成。

城乡基础设施和公共服务水平差距较大。与城市相比,农村基础设施建设和公共服务明显滞后。农村水电路气讯等基础设施建设水平较低,管护机制还不完善,绝大多数村庄缺乏统一规划,道路硬化、集中供水、垃圾处理、污水处理、坑塘沟渠整治、村庄绿化等还没有系统开展。一些地区还存在人畜混居,有大量村内和田间道路需要建设。2015年,全国生活垃圾、生活污水得到处理的建制村比例仅为62%和18%。畜禽粪污与病死动物无害化处理严重不足,城市工业“三废”和生活垃圾大量向农村排放。农村教育、卫生、文化等基本公共服务总体水平依然严重落后于城市,农民医疗、养老、低保等社会保障总体水平也仍然低于城镇居民。

城乡居民收入的绝对差距仍在扩大。反映居民收入差距的基尼系数在我国仍处高位,超过普遍认同的国际警戒线,城乡居民人均可支配收入绝对差距从2010年的12507元扩大到2016年的21253元;2015年,居民人均可支配收入最高与最低地区的倍差为4.07倍。据2017年3月发布的胡润富豪榜,大中华地区富豪人数超过美国,而北京又超越纽约位居第一。全世界富豪最多的十个城市中,中国就占居5个(含香港)。个人拥有资产有的超过2000亿人民币,富可敌国;有的则处于贫困线之下,年均不到3000元。贵州、云南、河南、广西、湖南、四川六省区贫困人口均超过500万人,西藏、甘肃、新疆、贵州、云南五省区贫困发生率超过15%,全国重点县和片区县的贫困发生率平均达22.1%,这使得加快城乡统筹发展的难度大大增加。

农业农村发展面临着要素净流出困境。长期以来,由于农业与工业劳动生产率存在巨大差距,土地、人才、资金等生产要素不断从农业流向工业、从农村流向城市。一方面,农村为城市发展提供了大量土地,支持了城镇化进程。另一方面,城市建设与工业生产大量占用优质耕地,每年因占用减少耕地约500万亩,而且由于耕地后备资源不足,往往占优补劣,耕地质量下降。农村劳动力大量转移,“谁来种地” “农村空心化”等问题越来越突出,农业从业人员中50岁以上的比重约占50%,农业劳动力接受新知识、新技术的能力下降,劳动技能提高难度大,“懂经营、善管理”的农业经营人才尤为紧缺。尽管这些年农村金融改革取得了较大进展,但农村金融供求失衡矛盾依然突出,我国县域地区的存贷比远低于城市,资金外流问题仍较为严重。面向中小企业和“三农”的普惠性金融发展滞后,新型农业经营主体获取贷款支持障碍重重。

县域经济发展支撑能力有待加强。县域是国家的基石,郡县治,则天下无不治。县域经济是国家经济的基础,县域兴则区域兴,区域兴则国家兴。县域是城乡统筹发展的主体空间单元,县域发展好,促进城乡协调就有了基本保障。但是我国县域经济发展整体不足且很不均衡,需要积极培育、大力振兴。主要的问题,一是贫困县数量仍然较多。根据国家统计局数据,截止到2015年底,县级行政区为2850个,除去市辖区外,包括县1397个、自治县117个、县级市361个,其中,国家贫困县有832个,占县(自治县、县级市)总数的44%。二是县域经济发展能力较差。相当一部分县域除基础设施薄弱外,突出问题是产业同质老化,特色性不强、成长性不足。这一点在中西部地区的县域更为突出。由此也形成了东中西部县域间的发展差距悬殊。比如,2016年东部地区的江苏昆山市实现地区生产总值3160亿元,公共财政预算收入318.9亿元,城镇居民人均可支配收入5.5万元,农村居民人均可支配收入2.8万元;而属于国家贫困县的中部地区山西大同县,实现地区生产总值26.9亿元,公共财政预算收入1.6亿元,城镇居民人均可支配收入1.8万元,农村居民人均可支配收入0.8万元,两者差距可谓悬殊。三是县域间培育新经济新动能差距明显。这几年,有的落后地区有效把握一体化发展机遇和先进共享技术,实现了科技要素的转移和产业的“无中生有”,从而超越传统产业基础实现了新经济新动能的率先发展;但有的地区仍然固守老观念、老结构、老方式,错失机遇,新经济新动能发展缓慢,经济增长乏力。在一些地方,大城市对县域的虹吸效应明显,致使县域的人才、资金、技术等资源要素严重不足,发展新经济、培育新动能的动力和能力受到约束。四是县级政府的财权与事权不平衡。当前的财政体制下呈现着“财权向上、事权向下”的特点,这使很多县域无法对基础设施建设、社会保障体系等重要领域实行必要的投入,欠账很多,导致县域经济发展的后劲薄弱。

 

三、深入研究城乡统筹发展的重大问题

新时期推进城乡统筹发展需要居高谋划、科学推进。特别是对一些关乎大局的问题要深入研究、提高认识、廓清思路。

(一)关于建设理念问题

统筹城乡,主要矛盾在建设乡村或农村。在推进城乡统筹时,我们到底怎样来建设农村,未来城市和农村应该呈现怎样的格局才科学合理是值得深入思考的。当前,很多地方把农村建设得如城市一样,宽阔的马路、气派的广场、连片的人工绿化带、社区公园等,感觉就是把城市建设的那一套照搬到农村来了。事实上,城乡一体化不是城乡同样化,统筹城乡也不是消灭农村,消灭农村不如做美农村。做美农村,不仅将给我们一份念想,留一个回旋的空间,还会给未来人民提供一个不一样的家园。迟早城里人会把农村家园当个宝,很多人会回归到农村,吃田间野菜、消费农家乐,享受这一给身体和精神带来愉悦的美好空间。古贤曾用“牧人驱犊返,猎马带禽归”“田夫荷锄至,相见语依依”描绘过农村,不要让这份美好随着统筹城乡而消逝了。未来的农村,应该是升级版的新农村,既要“产业发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,也要“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。当然,适当建设农村聚居点、推进新型城镇化是必须的,但要科学规划、规模合理,如果搞得像城市小区一样,农民上楼了,但生产、生活不方便了,生活成本也高了,没有“田园牧歌式”的生活了,这样的城镇化或城乡统筹应该说是比较失败的。

(二)关于城乡协调互动问题

城乡协调互动的关键问题是处理好大城市的扩散效应与虹吸效应的关系。一方面,要发挥大城市的发展对农村的扩散效应。“大树底下好乘凉”,大城市是带动城乡区域协调发展的重要力量。基于各种因素,中心城区会将优质资源要素向周边区域布局,形成中心城区与周边地区的合理分工。大城市发展起来了,能够形成对农村的反哺,促进以城带乡、以工促农、以企帮村。要进一步采取措施,推动城市要素向农村扩散,城市力量为农村服务。另一方面,要注意应对大城市对农村的虹吸效应。“大树底下不长草”,城市也会吸附农村的各类资源,影响农村的发展。当前,我国还存在资源要素向特大城市中心区过度集中的现象,一些城市中心区表现出明显的“虹吸效应”,没有形成城市中心区与周边区域协调发展的关系。国外的情况总体是特大城市相对较少,美国稍微多一点,但美国人少地多;俄罗斯的土地几乎超过中国的一倍,但特大城市也不多。我国的城市往往是一个个摊大饼式发展,崇尚“大大益善”,有的地方一个新区设计就是几千平方公里,这样城市本身的发展是粗放的,这种粗放式发展的城市不仅带动不了农村,反而会形成一个农村化的、品质不高的城市。为此,要从城乡区域协调发展的角度入手,划定特大城市的边界,促进城市集约发展,防止大城市过度发展无序扩张,挤压周边中小城镇和农村发展空间,并将特大城市中心城区的产业、居住、公共服务等功能适当向周边转移,发挥“扩散效应”,带动周边地区和乡村共同发展,形成功能互补、协调互动的格局。实施京津冀协同发展战略是克服“虹吸效应”、发挥“扩散效应”的一项重大实验,主要是通过疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,解决北京过于“肥胖”患上“大城市病”而周边中小城市过于“瘦弱”的问题,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。目前,北京城市副中心加快建设,河北雄安新区正在规划建设,北京市内一批区域性批发市场、一般性制造业企业、学院、医院等有序向北京城六区之外疏解,北京市“虹吸效应”有所减弱、“扩散效应”正逐渐显现,这些努力也将为其他地方解决好“大城市病”提供了良好范例。

(三)关于城乡人口流动问题

城乡统筹涉及经济社会的方方面面,但关键在人。经济发展规律显示城乡对立问题在城镇化中期最为明显,在城镇化后期基本实现了城乡一体化,也就是城市和农村没有很大的区别了。实践中也有例外,比如当前拉美某些国家,城镇化率早已接近80%的水平,但城市里遍布贫民窟,贫富不均、社会分化严重,这是中等收入陷阱的伪城镇化,不是高水平的城乡一体化。借鉴国际上的经验教训,我国要加快实现城乡统筹,就必须加快推进以“人口城镇化”为核心的新型城镇化。根据《国家新型城镇化规划》,未来全国常住人口城镇化率每年提升约1个百分点,到2020年达到60%左右,预计2030年能达到70%,但对我国而言,那时恐怕也还不能说已经基本实现了城镇化和城乡一体化。因为我国人口城镇化的进程还比较慢,户籍人口城镇化率现在只有41.2%,比常住人口城镇化率低了16个百分点,人口在城乡间流动将会持续更长时间。农村人口进入城市后,应该真正使其安居乐业,有基本的城市公共服务相配套,不是简单的在城市有一份工作。即进城人口需要经济社会发展和公共服务来支持保障,可以保证长期居住和可持续发展。所以推进城镇化过程中,关键要推进户籍制度改革,同时解决户籍附着的福利差别问题。现在户籍制度并不像改革开放以前限制农民的自由,但是附着在户籍上的医疗、教育、养老、社会保障等方面的差别化政策如何处理,近2.5亿农民工待遇问题如何妥善解决,交通事故同命不同价的问题何时可以消除,如此之类的问题都需要深入研究。另外,据有关部门调查显示,愿意进城落户的农民工占比呈总体下降的态势,原先受户籍阻隔“不让来”和“不能来”的问题,转变为“不想来”和“不愿来”的问题。更有甚者,一些地方还出现了“非转农”的“逆城市化”现象(当然,这与前面提到的进城农民返乡创业不是一回事)。究其原因,一是城市生产生活的高成本导致农民工务工收入的增长赶不上生活成本的上涨;二是基本公共服务的均衡化发展使得城镇的“高福利”逐渐弱化,吸引力下降;三是在经济增长下行压力不减、产业结构加快调整的过程中,城镇就业创业和发展机会减少;四是新农村建设等反哺农村的政策,很大程度改善了农村面貌和生产生活条件。当然,也有部分农民习惯原来“听鸡鸣狗叫、看日出日落”的生活方式,不愿融入或者融入不了城市现代生活方式。转移人口落户意愿低,再加之地方吸纳落户不积极,制约着户籍人口城镇化率的提高。同时存在的问题是,部分地区外来人口比重较高,且落户意愿较强,但这些地区过于关注农业转移人口市民化的短期成本,推进户改和实施居住证制度积极性不高、力度不够大。有的地区落户门槛仍然高于国家规定标准,特别是对省外人口和普通劳动者门槛较高。已实施居住证的地区,也存在居住证上附着的公共服务和办事便利过少的状况。这些问题都需要我们加以认真研究,精准施策予以解决。

(四)关于城乡土地制度问题

农村家庭联产承包责任制是我国农村体制改革的一项重大举措,极大地促进了农村经济发展。但这种制度设计,是基于当时整体环境的,它更多的是发挥了人的积极性,物的积极性没有充分发挥出来,甚至由于一家一户承包耕耘的制度设计,农村水利基础设施建设、田间整理等出现弱化,农业规模化经营、机械化操作等受到了限制。另一方面,农民是集体土地的实际占有者,理应合理分享土地增值带来的收益。但长期来在征收农村土地过程中,农民并没有完全公平分享土地增值收益,这制约了农村开展土地流转、规模化经营,进而也制约城市资本、人才、技术向农村流动。2016年10月出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对农村土地产权制度改革作出新部署,提出了农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”,即顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。这是继家庭联产承包责任制后我国农村又一次重大制度创新,是破除城乡二元结构、维护农民合法权益的关键举措,也是农村土地制度改革的重大突破。新的制度安排,顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要,在保护农户承包权益的基础上,赋予新型经营主体更多的土地权能,有利于促进土地经营权在更大范围优化配置,为规模化、机械化的大生产方式以及更先进的科技、强势的市场主体进入农村、服务三农创造了条件,能够大大提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。新的制度安排,丰富和细化了农村土地产权,实现了集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享,保障了农民获取土地增值收益的权利,并推动农民参与到农村的规模经营中,融入了现代生产生活方式,不仅能够显著增加农民收入,而且更对转变农民观念、提高农民素质起到了直接促进作用,使之在无形之中完成了城镇化的过渡。这是统筹城乡的一个重要体制设计,不仅有利于农村发展,也有利于城市发展,效果不可低估。

(五)关于资金投入问题

城乡统筹的关键问题是制度设计,但隐藏在制度背后的资金问题是一个根本环节。据有关测算,推进农业转移人口市民化,东部地区人均成本在20万元以上,中西部地区10万~15万元左右。这些成本,还只包括当期静态成本,主要是指医疗保险、养老保险追缴,基本住房保障、教育保障和城市基础设施建设的部分费用,不包括未来发展的动态成本。同时,在成本分担时,政府可能要承担60%~70%,意味着推进100万农业转移人口市民化需要近1000亿元投入。这些资金从哪里来,地方政府能否承担这么大支出压力,都需要认真思考、冷静分析。另外,农村地区的交通、电力、水利、通信等基础设施资金也需要政府大量的投入,如何加快推进城乡基础设施一体化也是压力较大的问题。

 

四、扎实推进城乡统筹发展的主要任务

当前,我国城乡统筹发展进入了一个关键时期,要紧扣消除二元经济体制、协调推进农业现代化与新型城镇化、缩小城乡居民收入差距、实现基本公共服务均等化等要求,着力抓好一些重点工作。

(一)完善城乡发展一体化规划体制

城乡统筹发展,规划要先行。实事求是地说,目前无论是城市、农村,还是城乡一体,规划引导都不够,顶层设计和中微观设计都比较滞后,推进力度上也比较薄弱。现在农村光从房子看就富裕起来了,从茅屋到砖瓦房,再到水泥房、楼房,至少换了四代。但由于缺乏规划,农村乱象依旧。很多地方看起来城市不像城市,农村不像农村。当前农村一体规划的成本显著提高,一是拆迁赔付大幅攀升,二是权益意识膨胀导致部分农民提出较为苛刻的补偿要求,三是传统风俗和风水观念强化形成较大阻滞,但仍需要下大力气推进这项工作,并把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划,切实强化规划引导,促进城乡相互融合和共同发展。在空间布局方面,要完善县域村镇建设规划和镇、乡、村庄规划,促进城镇合理布局。小城镇和农村社区是沟通城乡的桥梁和纽带,重视小城镇和农村社区的规划建设,科学规划、合理布局、完善功能、聚集人口,不断提高小城镇和农村社区的承载能力和发展潜力。在土地规划方面,应在乡镇土地利用总体规划的控制下,探索编制村庄土地利用规划,科学划定城乡建设用地、住宅用地、生态用地,提高土地资源节约集约利用水平。在建设规划方面,要重点解决当前城乡基础设施建设差距较大、功能布局不够合理的问题,做好城乡基础设施建设的统筹规划,强化城乡基础设施的衔接互补,实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享,统筹推进城乡水务、交通、能源、社会事业、生态环境等基础设施建设。对于农村特别是村庄规划,不一定强调统一式样、整齐划一,要因地制宜,体现独特的地域和村落特色,有浓厚的乡愁村韵。城市规划也是如此,一要充分体现独有特色风貌,二要着眼于解决自身存在的突出问题、克服“城市病”。通过规划和建设,使每座城市成为“独一个”而不是“同一个”。

(二)建立健全城乡利益平等交换机制

推进城乡统筹发展,需要构建城乡之间平等的利益交换机制,切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉要素资源的状况,充分发挥政策调控作用,推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换。农业补贴方面,应进一步提高农业补贴政策的指导性和精确性,重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态。比如,13个粮食主产省为国家粮食安全做出了贡献,但种粮比较效益低、没有税收来源,农民富不起来、产粮大县财政收入增补上去。怎么平衡?出路是完善粮食主产区利益补偿机制,加大对农民的收入补贴和产粮大县的转移支付力度。为此,国家出台了《关于完善粮食主产区利益补偿机制的意见》,对完善补偿机制作出了部署。再比如,提高农民收入,在确保农产品价格稳定的同时,改革完善农业补贴制度,直接补贴到种粮人身上,让种粮人真正得到实惠。作为一种方向,还可以研究探索由农业直补改为保险间接补贴的思路与方式。土地方面,要按照中央要求,稳定农村土地承包关系,赋予农民对承包土地经营权的处置权利,改革完善土地征收、农村集体经营性建设用地、宅基地管理制度,改变以往城乡同地不同权不同价的不合理现象,推动农村土地资源向资本转换。劳动力要素方面,进一步清理针对农民工就业的歧视性政策,促进城乡劳动力平等就业,加强农民工权益保护,让农民外出务工找到工作、拿到工资、得到劳动安全、工伤大病有保险,有地方住,子女能上学。加快推进户籍管理制度改革,以就业、居住、缴税、缴纳社保等作为落户条件,让稳定就业和居住的农民工尤其是新生代农民工转为市民。金融方面,长期来,有些金融机构不仅不对农村提供金融服务,还把农村的资金吸收以后投放到城市或其他盈利行业,农村金融资源大部分支持到城市、工业上了。另外,农民获取贷款资金非常困难,农村的土地、牲畜、农作物包括农业生产设施等资产都难以作为抵押物。总体上看,农村经济发展缺少金融要素的支撑。要加快农村金融机制创新,强化激励约束机制,保障金融要素资源向农村、农业、农民进行倾斜。2017年中发一号文件对此提出明确要求,要加强督查,细化举措,确保落实到位。

(三)强化城镇对城乡区域带动作用

坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态推进新型城镇化,增强中心城市辐射带动功能,发展一批中心城市,强化区域服务功能,发展特色县域经济,加快培育中小城市和特色小城镇,推动城乡一体化发展。一是加快城市群建设发展。优化提升京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群等东部城市群,加快形成国际竞争新优势,在更高层次参与国际合作和竞争,发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用;培育发展成渝、中原、长江中游、呼包鄂榆、天山北坡等中西部地区城市群,使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极,让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。二是增强中心城市辐射带动作用。特大城市要适当疏散经济功能和其他功能,推进劳动密集型加工业向外转移,加强与周边城镇基础设施连接和公共服务共享,推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈,带动周边区域共同发展。区域中心城市要完善城市功能,加快产业转型升级,延伸面向腹地的产业和服务链,充分发挥规模效益和带动效益,带动农村地区加快发展。三是培育发展中小城市和特色小城镇。加快完善设市标准和市辖区设置标准,适当放宽中西部地区中小城市设置标准,将具备条件的县和特大镇有序设置为市,适度增加中小城市数量,推动优质公共服务资源向中小城市和小城镇配置,提升产业人口承载能力。赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限,允许按照相同人口规模的城市市政设施标准进行建设发展,激发特大镇发展潜力。远离中心城市的小城镇和林场、农场等,要完善基础设施和公共服务,因地制宜发展特色鲜明、产城融合、服务农村、带动周边的特色小城镇,使其充分发挥统筹城乡的载体作用。与此同时,在特色小城镇发展中也要防止政府大包大揽、盲目扩张,重数量轻质量、重形轻魂,以及房地产化等不当倾向,避免借小城镇建设,大搞新城新区建设,搞房地产开发等。

(四)推动农村一二三产业融合发展

推进农村一二三产业加快融合发展,是在资源环境约束增强的背景下转变农业发展方式、探索中国农业现代化的必然要求,是在全面建成小康社会的背景下拓展农民增收渠道、促进农民收入持续增长的基本选择,是在经济发展进入新常态的背景下培育国民经济新的增长点、实现城乡共同繁荣的战略举措。农村一二三产业融合是结果,前提是建立以工促农、以城带乡、以企帮村的有效机制。没有城市和企业进入农村,没有工业反哺农业,农村一二三产业很难融合,也很难全面展开、深度发展。可以说,推进一二三产业融合是把以工促农、以城带乡、以企帮村机制自然嵌入农村发展的一条有效路径。推进农村一二三产业融合发展,涉及农村经济的方方面面,要突出重点,找准症结,有针对性地采取措施。特别是应注意以下几点:一是高度重视建立紧密的利益联结机制。这是推进农村产业融合发展的核心和关键,要鼓励农业企业与农户建立风险共担的利益共同体,相关支持政策要与农户利益联结机制挂钩。政府在安排相关项目和资金补助时,要把利益联结作为重要的前提条件,有效带动农民增收,确保农民受益。同时,使农村集体经济也在融合中发展壮大。二是妥善处理好“大”与“小”的关系。培育农村产业融合发展主体,是推进产业融合发展的重要任务。既要抓好大项目带动,支持大农场、大合作社、大企业发展,特别是通过打造一批产业链条长、商业模式新、带动力强的农业产业化龙头企业,带动农民增收致富;也要积极创新政策,调动普通农户参与农村产业融合发展的积极性、主动性,不能让普通农户在产业融合发展的大潮中掉队,更不能让普通农户的利益受损。三是正确处理好政府与市场的关系。农村产业融合发展归根到底是市场行为,要充分尊重企业与农户的市场主体地位和经营决策权,政府工作的重点是完善基础设施条件,加强公共服务和市场监管,为农村产业融合发展创造良好条件和市场环境。近两年全国乡村旅游发展势头很猛。政府部门抓乡村旅游,重点应抓规划、抓基础、抓环境、抓主体、抓营销。特别是要以县域为重点加强规划和基础设施建设,集点成片、连点成线的发展,打造精品线路,避免一哄而上、千篇一律的同质化倾向,防止过滥过乱影响乡村旅游品质。

(五)建立健全城乡统筹发展长效机制

城乡统筹发展必须调动各方力量,要健全有关政策机制,全面协同推进各项工作。一是完善调动各方主体积极性、能动性的工作机制。消除有关政策障碍,推动城市人才、技术、资金、管理等生产要素主动向农村流动。涉及有关激励、奖励机制和退出机制,鼓励企业、个人积极参与城乡统筹发展,同时要重视调动农村居民参与城乡建设的主体积极性。二是建立政府推动、市场主导相结合的推进机制。继续增加财政对“三农”的资金投入,形成支农资金稳定增长机制。在资金项目安排、涉农补贴等方面,对市场主体逐步实行无差别政策。探索建立城乡发展利益共享机制,发挥政府投资对市场投资的带动作用,形成多元化投资格局。对于经营性、使用和市场运作的城乡统筹发展项目,交由市场主体建设和运营。三是建立健全农村集体经济发展的推进机制。农村集体经济是推进城乡统筹发展的重要基础,要通过优选人才、优化手段、创新机制,做大做强农村集体经济。可依托城市资本、技术、人才等优势资源,发挥工业企业的支撑带动作用,推进农业适度规模经营和经营制度的创新,引导家庭联产承包责任制向集体农庄、家庭农场模式发展,提升现代农业组织化、规模化水平。


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