《土地管理法》修订 农地有望直接入市

中国房地产报从知情人士处获悉，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案，主要集中在农地入市这一领域。

　　“我们希望2013年年底土地确权能够全部完成，部分城市给予赋能，下一步的话就是鼓励城镇居民购买农村房屋，这是改革的方向。如果这些能够在实践中执行，那么《土地管理法》修订工作就简单了。”国土资源部（以下简称“国土部”）土地利用司相关人士告诉记者。

　　据了解，如果本次修订顺利通过，意味着集体土地可以不经过转为国有土地就可以入市交易。目前，地方政府对于这一呼声也非常之高。

　　征地制度改革新政

　　“稳定土地产权是推动产权交易的第一步，破题土地制度的第一步就是确权，然后才是赋能。”中国社科院农村发展研究所研究员党国英表示。

　　根据国务院安排，国土部正在酝酿推出一系列征地制度改革新政，今年年内有望推出的相关政策除了重新修订后的《土地管理法》，还有《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等，受此影响，未来农地征补过程中，农民不仅有望获得较高的补偿收益，还可以逐步成为农地入市的交易主体。

　　土地问题是中国房地产乃至中国经济的核心环节之一。早在2010年，时任国务院总理温家宝就在回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地，另一手又高价卖给开发商。他明确表示，必须从制度上解决这些问题。

　　从那时起，国家就在酝酿立法解决土地问题。2010年1月，国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿。该征求意见稿适用范围为国有土地上的房屋征收与补偿，对于大量出现的“唐福珍们”的集体土地征收和拆迁问题，则无能为力。

　　也在同一年，北京大学法学院教授沈岿透露，国务院有关部门正在考虑如何解决集体土地征收问题。他分析，可以通过修改土地管理法及其实施条例的方式来解决，亦不排除同时制订一部具体细致的集体土地征收和补偿条例的可能。集体土地征收和补偿中存在的问题，诸如补偿标准过低、补偿不公、失地农民生活保障、暴力强拆等。

　　即便是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其正式出台也是在一年以后，而对于集体土地征收条例，则一拖再拖。2011年，媒体曾曝该条例将于2012年出台，然而至今没有消息。

　　中国政法大学副校长马怀德在接受媒体采访时认为，集体土地更应保护。城市土地所有权是国家的，但农村集体土地不同，“你从农民手里把集体土地转变成了国有土地，把不是你的东西变成你的东西，从某种意义上说，集体土地征收的程序、条件、补偿标准，都应当比国有土地使用权收回更严格”。

　　目前集体土地征收中涉及补偿的费用为三类：土地补偿费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。土地补偿费归村集体经济组织所有，后两者归所有者所有。

　　立法规范集体土地征收和补偿，最大困难在于如何确定补偿标准。业内人士分析，集体土地在没有转为国有土地时，没有真正的市场价值。中国土地市场是由国家垄断一级土地市场，土地转为国有以后，通过招拍挂等方式形成土地使用权的市场价值。

　　但农村的土地使用权价值，因不能进入到一级土地市场，并不能简单地用市场价去补偿。如果以国有土地上房屋拆迁的价格（暗含土地使用权价值）去补偿，又会产生如土地增值归谁所有等问题。

　　根据目前中国房地产报获得的信息，集体土地可以不经过转为国有土地就入市交易，这无疑将会改变集体土地的面貌。如果城镇人口能够购买农屋，小产权房问题也有望解决。

　　突围：温州样本

　　“农村改革的重点是给予农民产权，包括土地产权和房屋产权，然后就是赋能。农民拥有土地和房屋产权后，可以用于抵押、转让、投资，进而转化为资本。”经济学家厉以宁在接受中国房地产报记者采访时表示。

　　2012年，作为推进城镇化的重要方面，农村土地改革再度被提上议程。在完成农村土地确权的基础上，广东、广西、湖北、山东等地均加速推进农村土地改革及土地产权交易试点。

　　兼具国家级农村改革试验区和金融综合改革试验区身份的温州，正在成为农村土地改革的新样本。

　　记者从浙江省国土资源厅官网上获悉，温州市农村土地将全部进行确权，而整个浙江省土地确权率达到97%。

　　温州市近日发布的《温州市农村产权交易管理暂行办法》（以下简称《办法》）规定，自10月1日起，包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权将在农村产权服务机构进行交易。

　　长期以来，我国法律对农民私有房屋的买卖、转让限制严格，禁止转让给外村村民和非农业户口居民。温州这次改革最大的突破在于，农屋从村级交易扩展到县域交易。值得一提的是，非城镇户口人员可以在县域内参与农房买卖。

　　根据《办法》，这12类农村产权包括：农村土地承包经营权；林地使用权、林木所有权和山林股权；水域、滩涂养殖权；农村集体资产所有权；农村集体经济组织股权；农村房屋所有权；农村集体经营性建设用地使用权；农业装备所有权；活体畜禽所有权；农产品期权；农业类知识产权以及其他依法可以交易的农村产权等。

　　《办法》规定，温州市区涉及的农村产权交易行为，将由温州市农村产权服务中心办理。其他县（市）应设立农村产权服务中心，加挂“温州市农村产权服务中心分中心”牌子，负责各自辖区的农村产权交易服务。温州市农村产权服务中心有限公司成立于2012年年底，是专门从事农村产权交易服务的国有独资公司。

　　在产权交易的收益分配方面，《办法》规定农村集体产权的交易收益，应当纳入本集体经济组织财产实行统一管理，用于该集体经济组织成员福利分配、社会保障、新农村建设等公益事业。而农村个人产权的交易收益，归个人所有。

　　“温州土地政策最大的进步在于不仅仅让这些土地和房屋在本村流动，更主要的是跨出了村。只要你是当地农民，你就可以在温州进行购买农村房屋，这是农村房屋走向市场化的标志之一，具有一定的突破意义。”上述国土部土地利用司相关人士告诉记者。

　　青岛市国土资源局内部人士也向记者肯定了这次温州市土地改革，“如果温州市能够保护好耕地红线，同时保护农村特有的自然和人文环境不被破坏，至少可以盘活一部分农村经济，因为按照现在的情况农民收入的提升仅仅依靠政府补贴，即便按照100元/人补贴，也需要很大的财政开支。”“温州土地改革仅仅是封闭式试验，但下一步土地改革的突破会更大，就是鼓励城镇居民购买宅基地或农村房屋。”该人士称。

　　纠结：平度镜像

　　但温州试点的远水，并没有解决农村土地难题的近渴。距温州1400公里的山东平度，一场震惊全国的事件就再次折射出土地带给人们的财富、焦虑和冲突。

　　8月26日，被山东省青岛市平度市警方拘禁在看守所内的陈宝成得知，平度市金沟子村村委会向其家人下发通知，决定不再对其房屋和宅基地进行改造。村委会表示，仍免费设立独立管线，保障所有拒拆户正常用水用电。

　　陈宝成震惊全国的抗争获得了暂时的胜利，然而这是否能够代表保护中国农民房屋和宅基地产权的努力收获成功果实仍存疑问。平度事件，是当下中国农村集体土地以及房屋征收补偿问题的一个缩影，各地类似纠纷层出不穷，推进土地确权和完善征地制度迫在眉睫。

　　2005年，平度市政府颁发了《关于加快市区村庄改造的意见》，鼓励加快金沟子村旧村改造。随后每隔几年，这份文件就会被更新，至2010年，平度市《关于加快推进城乡住房建设和危房改造的实施意见》颁布，制定了宏大的村庄改造计划，至2014年底将涉及94个村庄。

　　持续扩大的旧村改造和地方政府急切的利益诉求夹裹在一起，不断提速，也诱发了不少矛盾。

　　“在征得全村95%以上的村民同意，并报市政府批准后，我们引进了平度市大有同人投资开发有限公司为村民进行改造。方案是村民的旧宅基地一平方米抵新房一平方米，农民由住平房变为住楼房。此外，原房屋经评估后，按照1250元/平方米折抵新房面积。”金沟子村委会人员告诉中国房地产报记者。

　　记者在当地看到，很多原有村民都搬进了回迁房小区，这些小区环境已经比较成熟，很多楼房一层已经被各种商铺所挤满，从画室培训到五金买卖等，还引进了华夏银行。

　　村委会方面表示，房屋有810套，而全村户籍人口只有829人，平均每人超过一套。这些商铺的租金将被用于村民，如村委会每年为18岁以上的村民缴纳1500元的养老保险金，幼儿园免费就读，免交取暖费、物业费等。

　　“我们很满意这种状况。”多位受访的新村居民对记者表示。

　　然而陈宝成非常不满意。陈宝成家的房子正好处于人民路规划的延长线上，人民路属于政府公共项目，如果修建应当通过征地程序。按照2012年平度市政府意见，改造片区内新修建的市政道路、其他市政公共设施占用改造村庄原址土地的，由市政府负责支付征收费用，或者在片区新增土地内置换等量土地。

　　而在金钩子村旧村改造项目中，平度市政府拒绝向外界披露变更土地所有权所经过的程序。“金沟子村征地程序是合法合规的，并不存在违法违规行为。”平度市国土资源局相关人士告诉记者。

　　陈宝成还认为，评估价以2006年评估时为准，而不是搬迁时的市场价，陈宝成的祖屋大约90平方米，加上整个小院，共计约200平方米的宅基地。

　　“当时我们承诺给他同样面积的新房，以及10万元，但被拒绝，后来加到13万元他还是不答应，”村委会人员对记者说，“陈宝成要的是7套商品房和600万元现金，而且选房范围不局限于金沟子村，而是要在平度范围内选房。600万元在这里都盖一栋楼了，实在是没办法接受。”此外，由于新房建设用地属于国有划拨用地，并没有相应的房屋产权证。

　　“农民几乎是免费得到了数套市场价为每平方米4000余元的房子，这显然是不小的诱惑。但是，他们至今没有领到房产证，许多人表示不知晓今后要补交土地收益才能交易。陈宝成曾向当地政府反映过房产证的问题，但是并没有得到清晰答复。”拒绝拆迁方人士告诉记者。

　　而随后爆发的一系列恶性冲突，最终换来的结果是陈宝成被拘留，而他的房屋最终得以保全，同时保留的或许还有另外4家拒拆户。

　　“平度事件在全国范围内很普遍，折射出的农村土地产权问题的困境——我国大多数农民宅基地上的房屋没有房屋产权和土地产权证明，所以遇到拆迁等事情无法进行保护。解决现在农村土地制度的关键在于确权，确权后然后才能赋能。”一位土地专家对记者表示。

　　“这类问题主要出现在农村集体土地产权不清晰上，现在正在酝酿的集体土地立法将会解决这个问题。”华远地产董事长任志强对中国房地产报表示，“最终的解决方案是土地私有化。”北京京鼎律师事务所律师杜兆勇认为，平度事件将会推动保障和确认农民房屋与宅基地产权的进程，而这恰恰是农村土地产权交易的基础。无论是平度事件，还是温州改革，都透露出土地确权的曙光，这与今年两会确定的加快农村土地征收改革与完善土地流转制度方向一脉相承。

　　平度与温州，二者发生的事件如此不同，又如此遥相呼应。平度的土地抗强拆事件，与一场空前的农村土地改革试点，二者在土地确权维度上形成了微妙的耦合，为改革的疾进与冲突，一起写下了注脚。

　　改革：配套措施决定成败

　　虽然整体方向向好，但整体的改革试验并非没有疑虑。

　　“假如张三村特别富裕，农民都是百万富翁，李四村非常贫穷，农民身价几千元，如果自由流通交易，最后张三村的村民把李四村的土地都购买了，那么李四村的村民何去何从？如果由此产生不稳定因素，其政治和经济风险谁来埋单？”上述国土部土地利用司相关人士表示。

　　在接受中国房地产报记者采访时，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文也曾表示，全世界没有一个国家放弃农村集体用地自有自用原则，“因为农村集体用地是一个法定概念，既然是一个法定概念就具有自有和自用性，张三村的土地所有权属于张三村集体，就是只有张三村村民可以自有自用，为何李四村村民来享受张三村村民的土地权利？台湾的土地可以进行交易，那也只能进行种植而不能盖房。”对于这样的担忧，浙江省政府和浙江省国土资源厅也早早地考虑到了。

　　“农民把房屋、土地等都抵押出去，若拿着几十万元出去，做小本买卖，赔了怎么办？最后肯定是由地方政府来埋单，但如果不这样探索，农村经济很难搞活的。”浙江省国土资源厅人士表示，“比如李四村的土地被张三村收购了，那么李四村的土地就可以发展现代农业经济，大型养鸡场、种植业等，从种植到生产到包装等，发展农村白领经济也不是没有可能。这种改革肯定会伤害部分贫穷的农民，但只要我们留着资金为这些贫穷农民兜底，应该问题不大。”

　　江苏省人大常委会环境资源城乡建设委员会主任夏鸣也站在温州这边，“（如果不允许土地流动）那意味着张三村的村民永远在张三村，永远是农民。”

　　除此之外，更重要的是要建立与改革相匹配的配套措施。例如，沈岿就认为，解决土地财政问题有赖于财税体制改革。1994年分税制改革后，越来越清楚地看到地方政府靠土地来经营城市的趋势。农民的利益被剥夺，但随着农民权利意识的增强，农民也越来越清楚地感受到不公平。如果不改变这种情况，矛盾会越来越激化。“立法最大障碍就是土地财政问题，这需要中央的改革勇气。”

　　在温州试点取得进步的同时，必须要建立配套措施。一位发改委官员认为，改革必须同时解决以下问题：首先是“土地财政”问题。地方政府不依赖土地财政，才能规矩做好本职工作，维护经济健康发展。这就需要完善房地产税，削减对土地财政的依赖。

　　其次，官员考评问题。必须取消唯GDP论，让官声成为官员升迁的依据。

　　再次，税收体制问题。要让中央和地方的财权和事权相匹配。否则，若没有配套措施，改革固然会有进步的一面，但也会摁倒葫芦起了瓢。“该官员说。