📝 规划笔记——推荐一则来自城市规划学刊，王颖、刘学良、魏旭红、郁海文的文章，摘录如下：

随着全面深化改革的推进和国务院机构改革的施行，组建国家自然资源部，统筹建立空间规划体系并监督实施，空间规划成为各界关注的焦点，探索建立空间规划体系成为各界高度关注的议题。其实在国务院机构改革方案公布之前，各部门和各地对空间规划已经有了相关的积极尝试，从2014年开始，为了落实中央城镇化工作会议精神，国家发改委、国土部、环保部、住建部四部委在全国开展市县“多规合一”试点，发改委与环保部在浙江开化联合试点、国土部在山东桓台县试点，住建部在厦门试点（孙安军，2018），在此基础上，2017年1月，中办和国办印发《省域空间规划试点方案》，提出科学划定“三区三线”空间格局，同时也提出在全市域范围内划定生态控制线和城市开发边界。但在具体实践过程中，出现了对各类空间概念理解不同，标准不一，管控要求有差异等问题，迫切需要结合规划编制实践对现有的相关概念和实践应用进行梳理和评价，探索出一套较为科学、合理，可操作、可实施的空间规划技术方法。

1 区域规划从传统城镇体系规划向“多规合一”的空间规划转型

经过30多年的发展，我国城镇体系规划在理论和实践上都逐渐走向成熟，成为我国区域规划层面的法定规划。城镇体系规划在方法和理论上都已经定型，“一化三结构”（城镇化水平、等级结构、职能结构、空间结构）的主导规划内容得到明确。但从实际实施层面看，传统的城镇体系规划表现出约束力不强、实施性不足，缺乏对全域空间的覆盖，只管城、忽视乡，难以有效协调城乡发展（易斌，等，2013）。空间规划的提出实际是对传统城镇体系规划的重要修正。

1.1 “多规合一”实践探索纷纷展开，仍难以有效解决空间体系混乱所带来的深刻矛盾

实际工作中，随着多个部门对国土空间规划的探索，逐步形成以国土部门的土地利用总体规划、发改部门的主体功能区规划、住建部门的城乡总体规划、环保部门的环境保护总体规划等为主导，其他规划互为补充的格局。然而各类规划目标不一致、内容矛盾、管控空间重叠，出现了管不住、没人管及标准不统一的问题。近年来，一些城市积极开展了“多规合一”工作。2014年9月，国家发改委牵头四部委联合发文，开展28个试点城市的“多规合一”探索。近年来，一些地方虽然编制了“多规合一”规划，然而在管理过程中，“多规合一”规划的法定地位不明确，与总体规划的关系也没有完全理顺。后来根据实践的需要，云南、甘肃等地很多地方把“多规合一”纳入城市总体规划进行统筹，虽然解决了“多规合一”的法定地位问题，但是由于分管部门无法统筹，“多规合一”的实施效果还是被打了折扣。

综合来看，这些实践探索的本质是把“多规合一”视为一项技术协调工作，只能在短期内缓解规划之间的矛盾，但源于空间规划体系混乱而带来的深刻矛盾未能得到解决（谢英挺，2015）。多规冲突的实质是基于土地发展权的空间配置博弈，当部门“放权”成本较高时，“不合作”是满足单一部门理性要求的选择；只有通过上级政府介入干预多规从分歧走向合作才会成为可能（林坚，等，2015）。在当前机构改革调整的背景下，从冲突走向合作，从部门间的规划到统一的空间规划将成为规划部门的必然选择。

1.2 针对以“多规合一”为基础的空间规划的几点共识

在国务院机构改革和自然资源部成立背景下，构建空间规划体系，形成空间治理合力，成为各界关注的焦点，形成几点共识：①环境保护优先，“先布棋盘，再落棋子”，统一编制空间规划。应以保护管控为基础、综合发展为引领，构建空间规划编制体系, 形成空间治理合力（祁帆，等，2017）；②多尺度、综合性、垂直型空间规划体系，形成“一本规划”、“一张蓝图”全覆盖的国土空间格局。现有的空间规划体系庞杂且不健全，部门规划之间缺乏衔接与协调（沈迟，等，2015）。空间规划应具有多尺度、综合性的特征和相应的规划体系（王向东，等，2012）。在规划编制的实践过程中，许景权（2017）提出应该探索垂直型空间规划体系。按照国家“构建全国统一、相互衔接、分级管理”的空间规划体系的顶层设计要求，建议我国采用国家、省、市县三级上下关联、以各级空间规划为核心的垂直型空间规划体系（许景权，等，2017）；③统一空间规划的管理方式，要形成自上而下与自下而上有机结合、上下联动的规划编制管理方式，也要形成近远结合、计划与市场手段相结合的空间规划管理方式；④加快空间规划编制改革、推进规划体制机制改革及推动相关法律法规的立、改、废是当前构建我国空间规划体系的重要任务（许景权，等，2017）。整合空间规划职能，对相关部门进行撤并整合，明确整合后各相关部门的规划权力边界，消除此前各部门规划管理职能交叉重叠的弊端。加快研究制定《空间规划法》及相关法规规章，修改或部分废止《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《森林法》等相关法律法规，逐步完善地方行政法规、部门规章及相关审批、监督法规，保障空间规划法规的有效执行。

2 空间规划相关概念的内涵辨析和适用性比较

空间规划为主导的区域规划已逐渐成为我国城乡规划工作的空间政策工具，建立国家空间规划体系的思路越来越清晰、要求越来越具体。在区域规划工作中，“三生空间”、“三区三线”概念开始得到频繁应用，并构成区域规划的重要内容。

2.1 “三生空间”和“三区三线”的概念界定

空间规划首先涉及的一个概念就是“三生空间”，是指“生产空间、生活空间和生态空间”的简称。生态空间是具有生态防护功能的可提供生态产品和生态服务的地域空间；生活空间是人们日常生活活动使用空间；生产空间是人民从事生产活动的特定功能区域。“三生空间”概念内涵相对通俗，容易理解。

“三区三线”是指城镇空间、生态空间和农业空间，分别对应城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田三条控制线。城镇空间是以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域。包括城镇建成区，城镇规划建设区以及初具规模的开发园区。农业空间指的是以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地，以及村庄等农村生活用地。生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等各类生态要素。

2.2 “三生空间“和“三区三线”的实践适用性比较

“三生空间”是我国新时期国土空间开发优化的重要风向标，自此，重视绿水青山为主导的生态空间、以人为本的生活空间，开始成为城乡建设工作的重中之重。从实践应用来看，现阶段成果主要集中于地区“三生空间”评价，从而提出国土空间格局优化建议。例如李秋颖等（2016）以“三生空间”利用质量为考核指标，以协调建设“人口——土地——产业”用地机制为导向，从产业用地结构等方面提出优化建设用地格局的对策。李伟松等（2016）以行政村为单元，基于三生空间适宜性评价划分土地整治类型，指导优化镇域农村居民点的空间格局。吴艳娟等（2016）以宁波市为例，采用GIS技术定量评估了宁波市国土空间开发建设适宜性，梳理市域三生空间所占比重，并对三生空间进行评级，分别提出管控引导建议。现阶段对于“三生空间”的实践应用主要集中于现状评价或建设适宜性评价等规划前期阶段（刘继来，等，2017；黄金川，等，2017），在后期实施中，则存在规划落实不到位，管理深度不明确的问题。在实际应用中，也确实发现“三生空间”存在一定问题。

其一，在空间边界划定具体操作上，“三生空间”会出现一定的交叉、重叠，难以准确界定。就城市内部来看，“三生空间”的生产空间和生活空间往往难以切割，特别是在倡导产城融合、城市功能适当混合的要求下，城市中的生产空间和生活空间更是难以准确划定界限。从城市外围的农村地区来看，对于城市而言，农田果林这类区域是城市的生态空间，但对于广大乡村来说，这些农田果林用地则是生产空间（扈万泰,等，2016）。从而可能导致这类农田果林空间，同时对应生态空间和生产空间的情况，不易操作和实施管理。

其二，在不同地理尺度上，“三生空间”识别可能会出现不一致的现象，尤其是在宏观区域层面存在识别困难的问题。“三生空间”一般在中观的城市尺度和微观尺度基本可以识别，比如工业用地、物流仓储用地集中区域可以被归纳成为生产空间，居住用地及相应的公共服务配套设施用地可以被认定为生活空间。但在宏观的区域尺度来看，很难对一个城镇进行准确的生产和生活空间的划分。又比如在广大的乡村地区，村庄和农田往往紧密结合，而且村庄往往分散而且细碎。在宏观尺度的区域空间图纸上，很难清晰判别每个村庄的边界，导致乡村地区的生活空间、生产空间无法落位。

“三区三线”是在“三生空间”基础上，对国土空间、主体功能区区划的更深一步优化，在实践方面更具优势。首先，合理承接国家对国土空间格局优化的核心要求，“三区”即城镇、农业、生态三类空间与主体功能区规划提出的城市化、农业和生态安全三大战略格局直接对应，为三大战略格局优化在国土空间管控上提供了完整的落地对接出口。

其次，在规划实践操作上，更易于上下级地区对接落实，“三区”空间相对完整连续，易于划定清晰完整且不重合的边界，实施覆盖全域的空间统筹管理。再次，“三区”内部划定的三条刚性控制线，管理对象通常直接与地方职能部门对应，更易于明晰全责并推广实施，例如生态保护红线与环保、林业、水务等部门直接相关，永久基本农田保护线与国土部门直接相关，城镇开发边界则与城乡规划职能部门直接相关，在十三届全国人大一次会议公布的机构改革中，新组建的自然资源部机构各项规划职能有条件直接与“三区三线”管理对接，意味着“三区三线”实践深化势在必行。此外，“三区”类型与国际经验和通用实践也是相对一致的，发达国家通常先划定城市建设地区、农业农村发展地区和绿色开敞生态空间等综合功能区，再细化用地安排。

综上分析，可以看出，由于“三生空间”概念更加聚焦城乡空间内部的核心功能本身，在实施落地、上下级实施统筹等方面都存在一定操作难度。“三区三线”更加侧重基于主体功能的用途管制，更易于实施落地和统筹协调，已经成为省级空间规划试点和城市总体规划编制试点的核心要求，具有更加广泛的实践空间和经验借鉴意义。

3 “三区三线”为主导的空间规划方法及实践概览

3.1 省级空间规划试点

2016年12月，中办、国办印发《省级空间规划试点方案》(厅字〔2016〕51号)，提出了总体要求、主要任务、配套措施和工作要求，明确我国将在海南、宁夏试点基础上，综合考虑地方现有工作基础和相关条件，将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州7个省份纳入省级空间规划试点范围。

3.1.1 海南省的实践：自下而上和自上而下相结合，体制机制改革保障

海南省第一个开展省域空间规划，规划把土地、城乡规划、环境、林业、海洋等空间规划内容全部综合，采取自下而上和自上而下相结合的工作方式，先由各个区县编制市县总体规划，反馈到省一级，编制《海南省总体规划》，上下反馈，几轮反复协调，最终确定省域空间的“三区三线”，同时要求市县的开发建设空间布局，要在全省的“开发边界”约束下进行（胡耀文，尹强，2016）。

3.1.2 宁夏的实践：空间发展战略先导，“三区三线”管控，法规条例保障

宁夏在进行空间规划试点时，首先，进行空间发展战略的谋划，这是一个更全面的顶层设计，考虑全自治区怎样发展，通过空间发展战略，再确定空间规划大的底盘，建立管控体系。其次，进行了规划编制、体制创新、信息平台搭建、项目审批改革、法规建设等方面试点，形成了一本规划、一张蓝图，建立了空间规划编制实施监督的制度规范等，初步形成一个以空间治理、空间优化为主要内容的全自治区的空间体系。

3.2 改革试点城市空间规划实践

3.2.1 上海：三区四线，三类空间有交叉，促进空间复合利用

上海市新一轮总体规划形成以“三大空间、四条红线”为基本框架的空间分区管制体系，统筹各类规划的空间要求，强化土地用途管制和空间管制。统筹优化市域生态、农业和城镇“三大空间”，促进空间复合利用，建立生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线“四线”管控体系，在“三线”基础上增加了文化保护控制线。上海的三类空间划分并不是简单的“1+1+1=3”，而是互相有交叉和融合。生态空间划分为四类进行差异化管控，其中第三类生态空间包括永久基本农田，与农业空间有交叉，第四类生态空间包括城市开发边界内结构性生态空间，与城镇空间有交叉。

3.2.2 厦门：“两区三线”，陆海统筹，城乡融合、分级管控

厦门市将全域划分为“两区”，为了强调开发边界的刚性管控作用，采用生态控制线和城镇开发边界“两线合一”的划定模式，将城镇开发边界以内的区域划入城镇集中建设区，对应“三区”中的城镇空间，将城镇开发边界以外区域统一划入生态控制区，对应“三区”中的生态空间和农业空间。对生态控制区内各类用地，明确各管理责任主体和管理范围边界，理清部门权责，用地管理与控制遵守各部门相关法律法规，涉及管理重叠的部分，按照最严格的规定进行管理。

3.3 “三区三线”划定的思路与方法小结

各个城市的情况千差万别，海南、宁夏两省区和上海、厦门等城市对空间规划的理解略有不同，现有的三类空间划定也呈现出各自不同的特点。总体来看思路和技术方法有如下几个共同特点。

3.3.1 开展国土空间适宜性评价

需要开展资源环境承载力分析，通过土地、水、生态等资源环境承载能力分析，确定国土空间开发的最大规模和适宜规模。同时通过地形地势分析，确定可利用的土地资源。开展生态功能重要性评价、生态敏感脆弱区评价，通过水源涵养重要性评价、生物多样性重要性评价、土壤保持重要性评价和植被覆盖率指数、生态敏感性分析、生态脆弱区分析，确定国土空间开发的适宜性分级。

3.3.2 先底后图的方式

重点是生态优先，保护永久基本农田不受侵占。先划定生态红线和基本农田保护红线，再以此为约束，划定城市开发边界。城市开发边界的划定需要以法律规章为依据，坚持先底后图，生态优先理念，使得区域的自然资源处于安全的保护框架内。厦门的“两区三线”就体现了这种“先底后图”的技术思路。

3.3.3 自上而下与自下而上相结合

采取自上而下（上级向市县下达的管控指标和要求，基本农田指标、生态保护红线指标、规划建设用地指标）和自下而上（考虑地方资源环境承载能力和发展需求，分解落实指标要求）相结合的方式，按照严保护、宁多勿少的原则科学划定生态空间，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。云南省域空间规划对生态红线做了严格的划定，下级地市空间规划对省域空间规划确定的生态保护红线不得减少，按照只增不减的原则确定，最大程度保障生态空间的安全。

4 三个不同目标诉求的空间规划实践案例再探讨

4.1 建立“三区三线”分类分级全域空间控制线体系和管控架构

笔者结合近期洱海流域、汉中市和平顶山市等空间规划的项目实践，初步探索了一套区域空间规划的思路和方法。主要就是根据不同区域开发建设不同的管控及强度要求，落实“三区”空间布局，以生态红线、永久基本农田保护和城镇开发边界为重点，建立覆盖全域的“3+N+3”空间控制线体系（图1）。前一个“3”指的是三类空间，即生态空间、农业空间和城镇空间，其中绿线为全域生态空间控制线，褐线为全域农业空间控制线，橙线为全域城镇空间控制线，分别对应三类空间。三类空间不相互交叉重叠，实现全域覆盖。“N”指的是根据各地具体情况，划定N条空间控制线分属三类空间，可以根据不同地域实际需要和要求确定，并适当增减。一般包括全域地表水体保护和控制线（蓝线）、全域地质灾害防治控制线（黑线）、全域历史文化保护控制线（紫线）等。后一个“3”对应“三线”，分别包含在三类空间内，分别是指永久基本农田保护线（棕线）、生态红线（深蓝绿线）、城镇开发边界（黄线），实施刚性控制。

全域空间＝生态空间（绿线）＋农业空间（褐线）＋城镇空间（橙线），相互不交叉，全覆盖整个区域，“N线”以及其中要求刚性保护的“3线”（生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界），共同构成了“N+3”控制线体系。

在编制洱海流域、汉中市和平顶山市的空间规划过程中，基本按照上述通用的“3+N+3”空间管控体系，同时结合不同地域特点和不同的目标诉求，体现了因地制宜，问题导向的规划要求。

4.2 生态优先目标导向下的空间规划——洱海流域空间规划

4.2.1 目标诉求：洱海流域生态保护为核心，探索流域空间的科学发展

2015 年，习近平总书记考察大理时，提出“一定要把洱海保护好”，“立此存照，过几年再来，希望水更干净清澈”的要求，指示地方需加大力度改善洱海水质与流域生态环境。洱海流域空间规划便是以中央指示为核心目标前提下进行编制的。

洱海是云南九大高原湖泊之一，是云南省第二大淡水湖泊，流域为云南乃至全国核心生态区域。从现状来看，洱海流域正面临保护与发展权衡的巨大压力。沿湖周边开发建设需求不断膨胀，在旅游发展、城镇开发的推动下，流域内部呈现大规模用地和人口的扩张（包括旅游人口），特别是沿湖村镇呈现出井喷式发展，民宿连片、人口密集，同时现有的污染收集处理能力还处于较低水平，上游水源地及主要入湖河流水质状况不佳。这些问题共同导致了洱海流域生态保护形势严峻，洱海水质时有波动。洱海流域空间规划目标诉求中，以空间规划为抓手，洱海流域实现“持续保持二类水质，流域生态环境整体向好”的生态治理目标是十分明确的。

4.2.2 测容量，定规模：明确“总盘子”，以水定人、以水定城、以水定产

规划首先确定在水质目标约束条件以及综合资源环境承载力下的合理生态容量，一切发展均应该以该容量为底线实行控制、甚至减量疏解，以达到生态环境优化改善的核心目标。规划采用了水环境容量法测算，以流域可利用的水资源量为基础依据（流域可利用的水资源量为水资源总量加当年入湖量，扣除洱海生态需水量、其他生态用水、水利工程保有水量、引调水量），通过测算和校核，最终确定流域可利用水资源量上限为5.2亿m?。根据住建部《城市综合用水量标准》，2015年云南省地方标准用水为317m?/人，2016年大理州的人均综合用水量是356m?。考虑到城乡居民生活水平的提高，以及节水措施的实施，最终按照每人每天1 100L水（包括农业用水、生产、生活用水），每年人均综合用水401m?。根据可利用水资源量，结合人均综合用水指标，确定洱海流域远景生态容量不超过130万人。同时将此容量规模落实在流域各个分区，以此作为分区引导发展的最核心底线。用地减量主要集中在拟开发居住用地、工业用地、村庄用地和旅游用地。环洱海区域村庄密集，因此引导洱海边过量的村庄用地合理有序退出是其中的重点任务（图2）。

4.2.3 洱海流域“三区三线”划定

洱海流域空间规划是在生态容量控制与拟建设用地规模严控压缩的前提下，按照洱海流域生态优先核心原则，明晰流域三类空间比重，远期将洱海流域生态、农业、城镇空间比重控制在77∶17∶6，生态空间占据绝对主导地位（图3）。

流域生态空间以“完善减排，强化增容，综合提质”为洱海流域生态环境保护的总体策略。“减排”指在重点区域新增湿地防线，提升入湖水质，减少入湖污染物；“增容”指优先保障洱海及流域主要湖泊、河流在较高水位运行，系统开展主要入湖河道综合整治与修复；“提质”指针对自然保护区、山体植被、生态环境敏感脆弱区实施更加严格的保护与系统修复，确定防治修复试点，注重原生植被、石漠化区域等系统修复，提升生态环境质量和稳定性。规划确定流域生态空间总面积为2 251.6km?，其中实施严格刚性保护的生态红线为1 658km?。流域农业空间积极推进农村人口城镇化，用地只减不增，完善基本公共服务体系与基础设施建设。永久基本农田划定与国土部门土地利用规划充分对接。流域农业空间为499.6km?，其中，永久基本农田267km?。流域城镇空间以明确城镇开发边界、落实产业提质和非核心功能疏解为主导。以保持洱海II 类水质和流域可持续发展为先决条件，倡导产业绿色化发展，以旅游业为引擎，带动生态、休闲农业发展，形成一二三产业融合发展的新型产业体系。流域城镇空间为176.6km?，其中城镇开发边界160km?。

4.3 以盆地区发展与汉江秦岭保护相互统筹为重点的汉中市域空间规划

4.3.1 目标诉求：空间上统筹保护和发展是核心问题

汉中市域总面积2.7万km?，北倚秦岭、南屏大巴山，被誉为“地球上同纬度生态最好的地方”。汉中境内有汉江、嘉陵江等567条河流，是国家南水北调中线工程的水源地，“一江清水送京津”成为汉中的重大历史使命。汉中市是川陕革命老区和国家秦巴山连片特困地区之一，汉中市11个县区中有8个国家扶贫开发重点贫困县。因此，汉中市域空间规划要着重处理好环境保护与发展协调统筹的问题。一方面须以“一江清水送京津”为前提，立足资源环境承载能力刚性约束，坚持青山绿水的优良环境。另一方面，要妥善解决地区的发展问题，以新型城镇化带动地区发展，早日完成脱贫攻坚重要任务。

4.3.2 应对策略：以山地区和盆地区的差异化策略统筹保护和发展的矛盾

汉中市域空间格局中，核心的生态保护区（如秦岭原始森林、朱鹮保护基地等）基本位于山地区。而目前汉中主要的人口重点产业以及发展比较好的城镇则位于汉中的盆地区。适应这个特点，规划提出了盆地区重点强化汉中盆地城镇集群和大汉中都市圈建设，推动汉江生态、产业、文化旅游复合走廊建设，在保证汉中盆地区生态环境的基础上，强化汉中辐射带动功能（图4）。山地区立足川道区自然地理特点，强化生态保护，明确生态的刚性控制要求。

规划将城镇开发边界分为三种类型，山地区立足生态保护，以控制规模型、疏解限制型为主，以城镇开发边界来约束城镇增长，盆地区则充分考虑发展潜力，以适度扩展型为主。

4.3.3 汉中市域空间“三区三线”划定

坚持坚持先底后图，生态优先，推进市域空间分级划定和开发管控，规划确定三类空间的比重为82∶16∶2。

针对汉中市生态空间具体情况，在山水林田湖多要素叠合分析的基础上，构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系（图5）。以秦岭生态区、巴山生态区和嘉陵江生态区“三大生态区”形成市域生态基底，明确秦岭国家公园、天坑群国家公园具体范围和管控要求。明确汉江、嘉陵江、牧马河-泾洋河等10条宽度1 000m以上的贯通性生态走廊，增加公园、绿道等休闲空间，构建市域市域生态骨架。以大型郊野公园、城市外环绿带等“生态斑块”和“近郊绿环”锚固市域生态格局。汉中市域生态空间总面积22 353.1km?，其中生态保护红线14 985.5km?。在农业空间方面，针对汉中现状特点和问题，推进坡耕地退耕还林还草和地质灾害易发区村庄搬迁整治，农业空间总面积4 465km?，其中基本农田总面积2 704.6km?。城镇空间方面，在生态底线和基本农田保护的基础上，综合考虑各个县城发展潜力，落实差异化的空间政策导向，划定山地区和盆地区的城镇开发边界。城镇空间总面积428km?（图6）。

4.4 资源城市转型和生态修复为目标诉求的平顶山市域空间规划

4.4.1 目标诉求：从工矿城市向新时期示范城市转型，实现新旧动能转换

平顶山是河南省典型的煤炭工矿型城市，长期以资源型工业为主导，目前受煤价下跌等外部环境影响，经济总量下滑、区域地位有所下降，处在发展转型的关键期。河南省第十次党代会报告提出，平顶山等资源型城市要突出转型发展。一方面，资源型产业是支撑平顶山中心城区建设的原生动力，同时造成平顶山城镇化动力单一，城镇化发展不充分；另一方面，平顶山的特色生态本底在河南省内不可多得，自然资源蕴含的旅游潜力未得到充分发挥，同时，市域内的核心生态资源保护尚不全面，对废旧矿井等生态脆弱地区的生态修复关注不足。

平顶山要从工矿城市向新时期示范城市转型，实现新旧动能转换，重点是依托产业升级和旅游提质。尼龙产业从单一的尼龙化工向煤化工、盐化工、高端新材料等深度融合发展，争创“中国制造2025”国家级示范区。发挥平煤神马集团的统领作用，共建能源服务总部。城乡空间体系方面，集中打造平宝叶鲁都市圈（图7）。强化区域中心城市能级，提升公共服务水平，和绿化生态环境，创造有吸引力的就业、居住环境（图8）。

4.4.2 以扎实的空间资源评价为城市空间统筹提供依托

考虑平顶山实际情况特征，分别从适宜性和约束性两大方面对空间开发做出综合评价，对未来发展空间进行划定。适宜性指标主要从常规因子出发，包括地形地势、经济、人口、特色资源角度；约束性指标选择则是结合平顶山地区特征，从可利用水资源、生态敏感性分析、自然灾害影响区和地质灾害影响区方面进行评价。其中就平顶山自身发展特点而言，自然灾害影响区主要指洪涝灾害影响区范围确定，地质灾害影响主要考虑由于长期采煤而带来的地质塌陷等灾害问题，对建设开发加以限制（图9）。

4.4.3 平顶山市域“三区三线”划定

在厘清生态保护红线并明确生态空间管控边界基础上，结合适宜性评价和约束性评价条件分析，明晰三类空间划定，确定平顶山市生态、农业、城镇三类空间的比重为49:39:12（图10）。

生态空间方面，首先明确了需要实施刚性保护的生态核心资源，以此为基础，生态保护红线增补主要包括三方面，即增补山体植被保护区、增补河流湖库及一级保护区和增补采煤塌陷区保护范围，重点针对森林、水体与地质灾害区域实施严格控制与保护（图11）。平顶山生态空间总面积3 870km?，其中生态保护红线2 434km?。在城镇空间方面，设立“白地”发展概念，即对用地规模提出区间引导，高低区间值差值即对应白地规模。设立“白地”概念是为了应对重大项目、重大基础设施等方面影响所带来的规模不确定性，并充分作以用地战略预留和准备。平顶山城镇空间总面积964km?，其中城镇开发边界690km?，占全域总面积8.8%。平顶山市域的农业空间划定与平顶山土地利用规划充分对接，明确永久基本农田边界与面积，平顶山农业空间总面积3 049km?，其中永久基本农田2 723km?。

5 结语

全面推进以“三区三线”为基础的空间规划是我国区域规划实践的重要里程碑，在未来发展过程中，重视规划后续实施管理同样关键，探索信息平台和管理机制，建立覆盖全域的管理信息化系统工作十分重要，是确保规划落地、空间资源控制保护的重要内容。空间规划实践区域需要建立规划基础平台，打造基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接的空间规划监测评估信息平台，从上至下，对接上位地区空间管控信息管理平台；从下至上，汇集各部门各类空间规划成果及项目信息，进而对规划实施实现动态监测、跟踪空间规划目标指标。针对空间规划确定的“一张蓝图”，积极探索三类空间任务分解与落实要求，建议结合下位地区行政区划边界，将“一张蓝图”内容以“一图一表”形式分解到下位行政基础单元，“一图”明确“三区三线”空间格局和市域战略格局分解落实，“一表”明确关键指标分解落实，用以定期开展评估。同时，加快空间规划法制建设，明确空间规划与经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等各级各类规划的关系，及规定实施、修改空间规划的法定程序及违反规划的处罚措施和法律责任，进一步确立空间规划的法定