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 微文:国土空间规划“三区三线”划定要求以及重庆的规划应对

文首300字: 2018年第45期  第234期随着全面深化改革的推进和国务院机构改革的施行,新组建的自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责,通过整合规划事权来改善过去条块分割所带来的弊端,统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施,国土空间规划已经成为各界关注的焦点。“三区三线”(“三区”为生态空间、农业空间、城镇空间,“三线”为生态保护红线、永久基本农田、城镇......(2018-09-30 15:56:40)

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作者:规划前沿观察


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国土空间规划“三区三线”划定要求以及重庆的规划应对



2018年第45期  第234期

随着全面深化改革的推进和国务院机构改革的施行,新组建的自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责,通过整合规划事权来改善过去条块分割所带来的弊端,统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施,国土空间规划已经成为各界关注的焦点。“三区三线”(“三区”为生态空间、农业空间、城镇空间,“三线”为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界)的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性、载体性作用的重要基础,是国土空间规划的核心内容。


“三区三线”的历史沿革和概念内涵

在国务院机构改革方案公布之前,根据中央和国务院的相关要求,各部门和各地已进行相关的积极尝试。2015年中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”;2017年1月,中办和国办印发《省域空间规划试点方案》,提出科学划定“三区三线”空间格局,同时也提出在全市域范围内划定生态控制线和城市开发边界;党的“十九大”明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。

“三区”的生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间;农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能,承担农产品生产和农村生活功能的国土空间;城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间。

“三线”

是国土空间规划的刚性内容

是“三区三线”工作的重中之重

2018年8月31日,自然资源部召开了部分省、直辖市相关部门及有关专家参与的“三区三线”专题工作会议,会议明确提出“三线”是统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础,横向上规定了各类专项规划的底线,纵向上将通过国土空间规划逐级落实传导,将“三线”纳入国土空间基础信息平台,其实施、修改、审批程序将纳入国土空间规划统一管理。

现有的生态保护红线由各地依据2017年5月环境保护部、国家发展改革委联合发布《生态保护红线划定指南》的要求划定,是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

现有的永久基本农田由国土资源主管部门划定,指为保障国家粮食安全,按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

现有城镇开发边界由国土资源主管部门和城乡规划主管部门共同划定,是一定时期内可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界,包括城镇现状建成区、优化发展区,以及因城镇建设发展需要必须实行规划控制的区域。

三线”之中的生态保护红线和永久基本农田的划定更基于“现状”保护的要求,而城镇开发边界更加侧重未来城镇发展诉求的预控。随着自然资源部整合多部委的规划职能,行使所有国土空间用途管制职责,“三线”将由现行多个部门各自划定,转向由自然资源部统一划定、管控转变。

全国范围内“三线”划定开展的情况

最新的统计表明,全国范围的生态保护红线和永久基本农田已基本完成划定和入库工作,其中生态保护红线方面,京津冀、长江经济带和宁夏回族自治区共15省(区、市)划定方案已经国务院批准,生态保护红线平均占比为26.6%,计划2018年底全国全部完成入库工作;永久基本农田方面,2017年底全国已全部完成划定入库、落地到户工作,划定永久基本农田103.3万平方公里(15.5亿亩),占国土总面积的10.6%;城镇开发边界方面,自2013年中央城镇化工作会议明确要求“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”和2014年住建部和国土资源部开展城镇开发边界划定试点以来,北京、上海、沈阳等14个试点城市已完成划定工作,四川、福建等省份也发布了地方性的城镇开发边界划定技术规定,但全国尚未有统一明确的城镇开发边界划定导则。

取得的共识

一是要充分利用“多规合一”成果,统筹划定;

二是要依据《资源环境承载能力监测预警技术方法》开展资源环境承载能力评价,依据《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》开展国土空间开发适应性评价,以“双评价”为基础,明确“三线”的规模、布局、管理,突出底线约束;

三是采用“先底后图”的方式,有限划定生态保护红线和永久基本农田,以此为约束划定城镇开发边界,原则上不交叉,布局冲突时按“生态优先、保护优先”进行协调;

四是自上而下(上级向市县下达生态保护红线、永久基本农田、城镇用地等指标及要求)与自下而上(考虑地方资源环境承载能力和发展诉求,分解落实指标要求)相结合的方式;

五是“三线”划定后既要严格管控,又要兼顾刚性和弹性;

六是城镇开发边界需实施差别化管理。

存在的问题

一是“三线”划定的科学性、合理性尚有不足,如永久基本农田存在“划远不划近、划零不划整”等现象,“上山下海”时有发生;生态保护红线范围内有部分城镇工矿、集中连片优质耕地等,多采用“开天窗”的方式,破坏了生态系统的完整性,同时也带来了农业生产和城镇建设的“碎片化”;部分城市为了“对冲”城镇开发边界带来的“限制”,划定范围过大。

二是由于“三线”划定在基础数据、技术规范、分类标准、统计体系和图纸精度等方面的不一致,导致协调性不够,大量交叉重叠。

三是“三线”管制规则尚不明确,导致“划管脱节”。

四是由于城镇开发边界所控制和引导的对象具有高度复杂性和不确定性,不仅涉及到资源环境节约和保护问题,更涉及对城镇和乡村建设发展规律的认识问题,因此在划定方法和管控手段方面还存在一定争议和困惑。

“三线”的政策设想和相关要求

“三区三线”作为政策工具,其作用定位从单纯地控制城市蔓延、保护生态和耕地,转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、塑造美丽国土空间的综合作用。

一是要进一步统一“底图底数”。以全国第三次国土调查为契机,结合各类自然资源调查数据,全面清理本底,形成统一工作底图。相关资源调查数据存在冲突的,以过去五年“真实、现实”的资源利用情况为标准统一核定。充分利用“三线”划定已有工作基础和成果,在开展资源环境承载能力和国土空间开发适应性评价基础上,按照主导功能定位,优化落实三条控制线。

二是协调边界冲突。三条控制线存在矛盾的,优先保障生态保护红线和永久基本农田的整体性、连续性、稳定性,生态保护红线与永久基本农田存在矛盾的,要以生态保护为前提科学论证协调;城镇开发边界与永久基本农田冲突的,在“双评价”基础上,尽量避让永久基本农田,确实难以避让的,应当按照“数量不减少、质量有提高、生态功能有改善、布局更集中连片”的要求,对永久基本农田布局进行优化。

三是逐级协调落实。国家级国土空间规划明确2035年“三线”全国和分省划定目标,协调省级划定方案,安排国家级重大基础设施廊道,制定“三线”管控规则;省级国土空间规划确定“三线”省域目标、总体格局、管控要求,提出下一级划定任务,指导做好区域衔接,布局国家级、省级重大基础设施;市县级国土空间规划重点优化落实生态保护红线和永久基本农田,协调划定城镇开发边界,明确基础设施规模、布局和总体时序,协调2035年“三线”的布局和边界、制定实施管控细则;乡镇级国土空间规划按照乡村振兴要求,确定并细化“三线”和各类空间实体边界,上图入库,确保落地实施。

四是严格管控监测。自然资源部将会同有关部门制定完善“三线”的划定标准和管理规定。地方各级党委和政府对本行政区域的“三线”优化落实和实施管理工作负总责,在制定财政、投资、产业、土地、人口、环境等政策时,应按照严格“三线”管控的要求,对不符合要求的及时做出调整。

构建适合重庆山地城市特色的划定与管控方法


当前,重庆正在全面推进新总体规划编制工作,正是落实自然资源部的要求,借鉴试点省市的先进经验,切实转变和创新规划编制理念和方法,要求全面梳理市域自然空间资源的环境容量、资源禀赋、生态条件、开发条件等“底数”,坚守生态保护红线、永久基本农田的刚性管控,按照资源环境承载能力状况和开发强度控制要求,兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要,合理满足城市经济社会发展需求,从严划定城镇开发边界,在此基础上开展新总体规划的谋篇布局。

重庆是典型的山地城市,山地丘陵面积约占全域面积90%以上,生态系统丰富但相对脆弱,景观多样但地灾频发,“三区三线”划定与平原城市存在显著的不同。重庆位于我国二三级阶梯的自然过渡带,是长江上游重要的生态屏障,横跨3大地貌单元,具有区域差异大、地形地貌复杂、空间富有变化但建设用地破碎的自然本底特征。受山脉、江河分隔的影响,市域内大多数城镇都临山滨水而建,城镇建设用地的实际利用率远低于平原城市,仅为83%左右,在“三区三线”后续划定过程中,重庆应在遵循国家及自然资源部相关要求的核心要义基础上,立足实际,创新划定的技术方法,建议采取以下措施:

一是系统梳理城市与山水的互动关系。不忘本来,才能走向未来,首先应梳理全域全口径建设用地历史发展的时空演变。城市发展方向及开发边界的预测,不能脱离历史规律和发展惯性,尤其是对于重庆这类山城、江城。其次,应该结合历史多期遥感数据和年鉴数据,系统分析重庆全口径建设用地拓展的时空演变、内在动因,及其与山水本底的关系,作为划定“三区三线”的基础。

二是创新体现山地城市特色的评价体系。《生态保护红线划定指南》、《资源环境承载能力监测预警技术方法》、《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》等国家规范分别由不同部委依据各自事权制定,在评价指标选取上各有偏好,且存在普适性有余但地区适宜性不足等共性问题。因此应紧紧围绕我市山地、高密度、区域差异显著等特征,因地制宜地构建指标体系和权重设定,为科学划定“三区三线”提供基础。

三是多情景预测面向2035年的城镇规模与空间形态,预留弹性。综合考虑资源承载力、环境容量、土地开发强度、人口分布、GDP、交通路网等现状指标,以及区域经济联系、交通引导要素、重大项目影响等因素,结合多源地理大数据,采用系统动力学和土地利用时空模拟/预测软件,多情景预测我市至2035年建设用地规模和城镇开发边界。同时,为应对城市未来发展的不确定性,结合试点省市的经验,预留不大于20%的“弹性空间”。

四是探索建立适合我市扁平化行政体系的“三线”管控体系。探索建立“三线+指标”的国土空间用途管控制度,市一级重点围绕全面落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标和“四个扎实”要求,尊重基本市情,制定市域国土空间保护开发总体战略目标,科学确定“三线”范围内开发强度等约束性指标,细化“三线”管控、转换和准入规则,实现分级分类管控;各区县(自治县)以区县为单元,并列划分“三线”,制定差异化管控政策,分解下级规划指标。通过市区联动,形成协调一致、科学有序的国土空间布局体系。


重庆市规划设计研究院博士后科研工作站主办


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