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 微文:“新型城镇化”的概念辨析及其实践意义

文首300字: “新型城镇化”的概念辨析及其实践意义——暨《国家新型城镇化规划2014-2020》》研读体会“城镇化”是一种社会转型过程。正如《国家新型城镇化规划(2014—2020》(以下简称《城镇化规划》)所指出,“城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志”;“积极稳妥扎实有序推进城镇化,对全面建成小康社会、加......(2018-10-09 14:02:07)

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作者:同济规划TJUPDI


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“新型城镇化”的概念辨析及其实践意义


“新型城镇化”的概念辨析及其实践意义——暨《国家新型城镇化规划2014-2020》》研读体会


“城镇化”是一种社会转型过程。正如《国家新型城镇化规划(2014—2020》(以下简称《城镇化规划》)所指出,“城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程,是人类社会发展的客观趋势,是国家现代化的重要标志”;“积极稳妥扎实有序推进城镇化,对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有重大现实意义和深远历史意义”。


 “城镇化”冠之以“新型”则体现了一种政治意愿及特定的目标诉求。凡为新,都是相对而言的,需要有参照系。我认为现在所称的“新型城镇化”, 一是可参照历史上的诸如英国的城市化,以及后来的拉美国家的城市化;二是可参照对比我国改革开放后30余年来的城镇化经验。


英国的快速城市化发生在工业革命时期,工业和城市发展以农村破产为代价, 历史所记录的是资本原始积累的野蛮历程;上世纪中叶在拉美地区则出现了“过度城市化”,其城市化速度非常快,但人口集聚与产业发展及市政发展并不同步,城市贫民窟自发绵延,衍生了诸多难以解决的矛盾;目前一些亚非拉国家正在重蹈这一覆辙。而我国改革开放三十年来的城镇化进程,一方面成绩很大, 另一方面也存在着诸多弊端。其中包括:城乡发展不协调,人口流动规模庞大,“土地”的城镇化超前于 “人”的城镇化;城市空间快速拓展,但是社会转型相对滞后。总结国际和国内的历史经验和教训,我国新时期的城镇化发展要确立和秉持新的发展观,并积极探索新的发展路径。 


评判一个地区的城镇化是否健康,主要不是看城镇化的数量指标,而是要综合考察城镇化发展与产业发展的关系、人口转移与社会转型的匹配关系等。目前我国的城镇化水平按官方统计已超过了 50%,但是“统计城镇人口”中面含了约16%的农村户籍人口;如果扣除流动性较高的那部分城镇暂住人口,真正的或稳定的城镇化水平远远达不到50%,切不可因“城镇化过半”而自我陶醉。从六普数据可看出,有些省市的城镇化率与非农化率的差值很大。如浙江省城镇化水平高达61.1%,而非农化率仅为27%;上海的城镇化与非农水平和城镇化水平也相差了约35个百分点。这种人口流动、离土进城,但并不真正完成社会身份转变、也不具有城镇社群认同感的“不完全城镇化”发展模式不应再延续下去了。此外,我国一些城市的“城中村”及外来人口的自发聚居区已有了很大规模,客观上存在着类似于拉美和南亚某些发展中国家的那种不健康聚居环境的蔓延态势。 


针对现实中存在的这一不匹配问题,《城镇化规划》将之看成是一个“城镇化健康有序发展”问题,设定的目标是至2020年全国“常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。对于发达地区而言,今后要致力于挤掉城镇化的“水分”,要能够更为包容和接纳具备条件的外来人口。要继续解决妨碍外来人口融入城镇的既有“二元”制度问题。 


另一方面也要看到,农村户口在现行制度下其 “红利”日益凸显,事实上目前很多农民不愿意放弃农村户口、进而彻底融入城镇社区。因此可以说,过去存在的二元社会经济体制导致农民进城难、转身份难的问题,在当今已经演变为部分农村居民自身没有转换身份的意愿。由此可见,城镇化研究和政策制定亟需改变思维定式,真正做到与时俱进。为此,《城镇化规划》用了很大篇章阐述“改革完善城镇化发展体制机制”问题,提出了要“加强制度顶层设计,尊重市场规律,统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革,形成有利于城镇化健康发展的制度环境”等要求。 


对于相对欠发达地区,在新型城镇化的推进中产业发展尤为重要。产业要有竞争力,就必须转型和升级,但同时也要兼顾与劳动就业的关系。有些地区的城镇化水平低于经济发展水平,其成因在于制造业主要为资本密集型,所能提供的就业岗位偏少。在我们这样一个大国,城市发展既要培育竞争力及推进高新技术产业的发展,同时时刻不能忘记就业岗位的创造。一言以蔽之,“经济发展”和“安居乐业”共同构成了新型城镇化的基本内涵。 


由于地区之间存在着很大的差异,各地的工业化、城镇化战略也应是有差异的。特大城市、大城市、中小城市都要从自身条件出发,基于差异而合理制订城镇化发展战略和政策,切忌“一刀切”,这也是新型城镇化的一个基点。特大城市重在参与国际竞争,服务标准和“准入门槛”需要高一些,不能用一 般的公平准则来评判。而量大面广的一般城市,包括中小城市和县城,则应加快发展以容纳更多的转移人口;在产业发展上,劳动密集型产业应主要向这些城市转移和集聚。作为国家和大区域“中心”的特大城市,应致力于打造高端产业和现代服务业,而不是与邻近地区搞低层次竞争。


《城镇化规划》提出了“实施差别化落户政策”,具体包括:“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万 ~300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万 ~500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。” 


对应于新时期我国城镇化发展的多种模式,城镇化的驱动力源自多个方面。一般而言,城镇化需要工业化来推动;但这并不意味着每个地区都要大搞工业。是不是发展工业,适合发展什么工业,搞多大规模,都要从实际出发,因地而制宜。比如中西部的很多环境敏感地区,过度发展工业不仅低效而且破坏生态。在这种情形下,人口输出——去外地打工、在外地落户,或是在外地打工、回馈本地生活, 从而实现“异地城镇化”、或是“异地工业化、本地城镇化”,这既是理性的选择,也是城镇化的一种可行模式。对于不具备本地工业化条件和难以做大城镇规模的地区,应继续鼓励“异地工业化”和“异地城镇化”;这里的“新”体现在制度创新。比如,税收转移政策——将劳务人口输入地区的部分税收返还给劳务输出地;公益性职业培训制度——有效提升外出务工人员的市场竞争能力;社会保障政策——做实劳务人员的“人头账户”,并且跟着人走。由此,人口 “输入”和“输出”地区的利益就能兼顾了。 


新型城镇化的政策框架制订,必定是着力于统筹城乡发展。由于历史的原因,我国的农民和农村的发展是与城镇的发展紧密联系在一起的;城镇化水平的持续提升,农村问题的有效解决,都与农业人口的减少密切相关。过去30多年的历史表明,农村劳动力为主体的打工经济与我国经济社会和城镇化发展的关系十分密切,但人口自发流动导致了农村传统社会的解构,其弊端日益凸显,不断为人们所诟病,例如大量人口异地迁移造成了输出地农村的“空心化”和 “留守儿童”、“留守老人”等困境,输入地社会公共服务压力剧增,而流动人口自身的发展也存在着较大的局限性。由此可见,城镇化发展不能只重视城镇而忽视农村,没有农村发展的健康,也就谈不上城镇发展的新型或成功。


《城镇化规划》专门论述了“城乡发展一体化”问题,要求“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城镇化和新农村建设协调推进。”就现实而言,我国的农村发展亟需制度创新;或是说,面对农村人口日益减少的大势,一场新的“农村革命”必不可免,它涉及农村生产和生活方式的变革,也涉及农村聚居点的“精明收缩”以及农村社区的重构等新的课题。


《城镇化规划》中也论述了“提高城市规划建设水平”的命题。为了适应新型城镇化发展,亟需提高城市规划工作的科学性,并加强空间开发管制,健全规划管理体制机制。规划工作者需要“创新规划理念”,“把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程”;“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。这些要求对今后的规划编制有着重要的指导意义。 


推进新型城镇化涉及方方面面的工作和创新努 力;我认为对于新时期的规划工作者而言,除了要继 续做好空间规划和设计外,政策学习和研究也要跟上。在具体的规划项目中,除了物质性规划设计外,需要更多地考虑产业结构、社会结构和发展的内在动力机制,考虑资源环境的承载条件等,唯有对规划地区的经济社会发展条件有深刻的认识,并形成准确的总体判断,才有可能提出好的发展策略和规划方案。


赵    民   同济大学建筑与城市规划学院   教授/博导

原文刊载于我院《理想空间》第61期






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