规划年会观点：城乡规划转型下的治理重构

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本文转发自微信公众号：中国城市规划，供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会

11月25日，2018中国城市规划年会专题会议十六“城乡规划转型下的治理重构”在杭州召开。与会嘉宾围绕乡村发展与规划，规划体系与创新，以及城市发展过程中的新趋势和新问题等展开精彩讨论。

耿慧志，学会城乡治理与政策研究学委会委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

耿慧志教授分享了三个方面的内容：一是乡村空间规划的编制探索，二是乡村建设指引的制定探索，三是思考和展望。乡村空间规划探索方面，以练塘镇为例，做了提高低效用地产出、农田生态保育、空间政策落实、明确资金统筹等四项工作。乡村建设指引探索方面，负责编制了上海市乡村风貌建设导则，重点聚焦风貌要素、道路和门户、设施和场地以及环境地景四个部分内容。最后，耿慧志教授指出未来的探索方向应是如何制定自下而上的政策，以满足乡村本身的诉求，而不仅仅是进行自上而下的行政安排。

何流，学会城乡治理与政策研究学委会委员，南京市规划局总规划师，教授级高工

何流总规划师认为好的治理意味着分权，而不是单一权利机构政府体系，存在政府、市场、社会互相制约、相互支撑的过程。从政府管理的角度，城乡规划的本质是一种空间治理，目标是实现治理体系的现代化。规划实施不应与规划编制相分离，是目标的设定以及为达成目标主体间的互动过程，包含实施主体、政策本体、政策执行、政策评估、政策调整等五个方面内容。规划编制和实施上存在很多问题，一方面总规和控规间缺乏传导，横向和纵向事权不对应，另一方面规划实施属于被动的管理，通过行政许可制度难以进行主动的干预，最后规划成果缺少评估和动态调整过程。

汤海孺，学会城市总体规划学委会委员，杭州市政府参事，杭州市城乡规划委员会办公室副主任、教授级高工

汤海孺认为存在从高速增长阶段的控规1.0走向高质量发展阶段的控规2.0的现实需求，也就是从强调空间增长推动城市发展转变为强调城市功能和空间品质的提升。控规作为实施导向性的规划，进入2.0阶段，在管控范围、管控维度、管控重点和编制方法上都发生了变化。杭州围绕这样的变化，提出了以下策略：1）拓展管控范围，通过郊野单元规划实现全域管控；2）提升管控维度，通过设计导则加强特色塑造，突破控规1.0的三维控地模式；3）改变管控重点，以城市更新带动存量用地优化，如用创新性产业用地设置来促进产业转型升级，将城中村改造和TOD开发相结合等；4）改进编制方法，建立规划互动机制，通过与地方需求对接和多规互动，促进有效实施。

李亚洲，广州市城市规划勘测设计研究院

李亚洲分享了控规弹性策略方面的思考。提出新加坡存在用地式的弹性，为了促进用地弹性，设立了白地的概念，白地用在商业中心、交通枢纽等经济效益最高的地方，可以容纳居住、商业、办公等9种用途，开发商在获得土地之后，可以按照市场需求随时更改土地用途。而厦门则建立了程序式的弹性，在规划审批阶段进行分级分层的管控。最后，基于两种模式的结合，在广州空港经济区探索了“可选择用地”的概念，兼有用地式弹性和程序式弹性的特点，限定了功能的选择范围，同时审批也更加简单高效。

周琳，青岛市城市规划设计研究院

周琳梳理了《城乡用地分类与规划建设用地标准》存在的相关问题，认为微量土地利用发展方向、趋势可能是多部门共同使用一套标准，而不是一个标准。提出以下建议：在空间管控上，采取效仿基本农田和一般农田的划定方法，突出管控级别；在发展引导方面，进行主导功能区的划分，形成了5个一级类、22个二级类，覆盖海陆全域的分类体系。

翟强，广州市城市规划勘测设计研究院

翟强结合粤港澳合作项目，提出规划协作主要分三种类型：全区域层面的联合规划；跨界联合开发地区规划；共建合作区规划，最重要的是实现规划编制体系、规划技术标准和规划管理制度等三个方面的衔接，随后介绍了技术标准衔接方面的一些思考，包含用地标准和公共服务配置标准。指出粤港澳的差异本身并不是问题，应该保持三个地方体系标准的优势，在三地政府、市场、行业和公众参与中建立起规划体系和规划标准的接口。

陈伟，长沙市规划信息服务中心

陈伟对中国的空间规划发展历程进行了梳理，认为空间性规划从1950至今，经历了从初创、探索、发展、混乱到统一的过程。长沙多规合一项目通过“五个一”实现“五个全”的目标。“五个一”：一张蓝图、一条标准、一套机制、一条流程，通过多规合一信息平台进行整合，最终实现全流程的协同审批、全市域的规划蓝图、全要素的空间治理、全方位的监测评估和全领域的专项台账。统一的空间规划应该是技术与政策的融合，空间规划具有技术与政策的双重属性，需要管理的支持、技术的支持、制度的支持。

徐辰，江苏省城市规划设计研究院

徐辰采用项目问卷调查获取数据，统计农户数据五千多户关于生态保护和经济发展的看法。通过环境库兹涅茨曲线进行评判，显示存在四种主要观点：1）理性-经济取向者，认为“先污染，后治理”的发展模式不可逾越；2）生态-经验取向者，主张去现代化，维持现有生活水平也采取更多治理手段；3）理性-生态取向者，主张同时采取提升环境容量，降低污染水平的路径；4）经验-经济取向者，认为没有必要治理生态问题。地方政府采取的是一种短期能够见效的“有限实施”策略，有必要采用生态改善同时产生经济效益的政策，以获得农民支持。

谷志莲，深圳市规划国土发展研究中心

谷志莲认为城中村问题的破解需要依靠多方博弈下的土地增值收益分配机制，其核心是产权的界定。城中村产权包含未厘清的集体产权，以及衍生的法外产权。可以考虑探索城中村转公有产权保障房的路径，构建共有产权模式来补足缺位：政府提供综合整治，城中村让度一部分现有空间的产权，产权份额通过原来村里建房的成本和现在政府整治的成本进行综合确定；收益分配上，政府只需要将其纳入保障性住房，租金收益全部归原集体所有，并且可以给予一定补贴，产权可以自由流转。这样将城中村变成国有产权保障房，政府可以优先回归，变成完全政府所有的保障性住房，从零和博弈转为正和博弈。

张逸群，南京大学建筑与城市规划学院

张逸群首先论述了知识溢出和区域转型的关系，以及治理在其中发挥的作用，指出平台化治理有利于区域的转型升级：知识溢出以及区域的学习和吸收过程，是创新扩散和区域转型升级的基础条件，多中心的政府治理结构有利于集群（平台）的发育和成长，从而促进区域知识溢出和吸收。基于京津冀地区的研究发现，区域发展动力经历了从劳动力、资本驱动到知识驱动的转换，产业疏解效果对于制造业较为显著，然而知识密集服务业则未取得显著效果。最后讨论区域转型遇到的困难与区域治理结构有关，单中心治理结构不利于集群（平台）建设，难以引导产业在区域层面的整合过程。由此，有必要形成平台化治理的架构，以化解当前区域转型的现实困境。

范佳慧，同济大学

范佳慧讨论了东北地区城市收缩的时空分布特征与影响机制。在时空特征上，存在常住人口的城市收缩情况比户籍人口更明显、收缩区域显著扩大、黑龙江省收缩最为明显等特征。影响因素上，总体来讲城市收缩的影响机制是非常复杂的，这些影响因素的与城市收缩是线性关系，有的是城市收缩产生的机制，本次研究发现体现二三产业的变化都是与东北地区的城市收缩有较强的相关性、城镇化率与人口变化有非常高的数学相关性，此外人口结构变化是城市收缩的后果及表征。

庞海燕，浙江大学区域与城市规划系

庞海燕探讨了城乡建设用地空间增长及政策影响机制。通过杭州的土地利用及政策演变，具体阐述了土地利用的政策影响，结果显示：空间政策影响具有一定的时效性，调整性政策是滞后生效性，共建政策会影响城市用地的形态。此外，城市政策影响还具有阶段性：在城市发展初期阶段，存在结构性变革；调整性政策作用下，城市结构进行了革新重组；引导性政策下，城市功能优化提升；限制性政策作用下，后期比较稳定，属于正向政策和逆向政策博弈下的结果。

周晓穗，东南大学建筑学院

周晓穗分享了流动摊贩的相关研究进展。时间分布特征上，流动摊贩对时间的敏感度较高，在不同时间段的活动流动性较强，在空间分布特征方面，流动摊贩聚居区的分布主要依靠消费者市场，存在居中型、象限型、边缘型三种模式。基于以上特征，提出了几个包容性的治理策略，认为首先应该承认摊贩的设摊权，其次引导疏导区规范建立，设立相关的法规以及出台各种指导意见，最后鼓励流动摊贩的自治。而在空间上，应该根据流动摊贩的活动时空特征，实行规划划定禁止、限制、鼓励摆摊区等各个区域，建立疏导区方案共同决策机制和时间规制。

罗小龙教授对会议进行了总结，认为本次专题会议聚焦“共享和品质”的年会主题，以及“城乡规划转型下的治理重构”的专题会议主题，就乡村发展与规划，规划体系与创新，以及城市发展过程中的新趋势和新问题等三个方面内容开展丰富的讨论，获得了预期效果。同时，认为各位报告人主要的研究对象集中在东部地区和南部地区，中西部地区相对比较少，期待在今后会议上出现更多中部、西部地区的经验分享。

供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会