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 微文:【武汉2035】武汉市非集中建设区规划编制方法初探

文首300字: 在总规创新改革发展趋势下,武汉市新一轮城市总体规划在关注传统城镇集中建设区的基础上,针对以生态、农业空间为主的非集中建设区开展了系统性的规划编管研究,以期严格保护山水林田湖草自然资源的同时,能够在城市外围区域为大家规划建设更多的“花博汇”、“木兰花谷”等系列休闲游玩好去处,进一步规范镇村建设行为与田园综合体、特色小镇等新型建设行为,促进武汉市乡村振兴发展。1“非集中建设区”概念&nb......(2019-02-03 13:04:20)

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作者:武汉市规划研究院


    
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【武汉2035】武汉市非集中建设区规划编制方法初探



在总规创新改革发展趋势下,武汉市新一轮城市总体规划在关注传统城镇集中建设区的基础上,针对以生态、农业空间为主的非集中建设区开展了系统性的规划编管研究,以期严格保护山水林田湖草自然资源的同时,能够在城市外围区域为大家规划建设更多的“花博汇”、“木兰花谷”等系列休闲游玩好去处,进一步规范镇村建设行为与田园综合体、特色小镇等新型建设行为,促进武汉市乡村振兴发展。


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“非集中建设区”概念

 非集中建设区是相对于城镇集中建设区来界定的。武汉市新一轮总体规划将非集中建设区确定为:规划期内不被用于城市集中大规模建设的、以农业生态用地为主的区域;主要包括主城区、副城、新城组群、外围独立新城、镇区等规划城镇开发边界以外的广大区域。非集中建设区和集中建设区共同构建城市全域发展的基本框架,是生态文明的核心区、乡村振兴的主战场和城乡经济增长的新平台。

图1 武汉市非集中建设区规划范围


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目前做了哪些探索

 目前对于非集中建设区的研究多是从维护城市生态安全、控制城市空间无序增长的视角出发,通过研究锁定发展底线的规划方法、限制建设行为的管控方法,对非集中建设区进行的简单化被动式保护;对非集中建设区现实已存在的村庄居民点建设、旅游设施建设、田园综合体建设等各类建设诉求的应对措施明显不足。尽管,在上海、北京、广州等城市对非集中建设区进行了新的规划探索,引导非集中建设区从单纯的生态保育向魅力塑造转变。但总体而言,非集中建设区的规划管控体系尚未形成,需以研究成果和规划实践为基础,进一步强化系统性、体系化的研究,正视非集中建设区各类建设行为,积极探索生态环境保护与社会经济发展平衡的规划与管控机制。

图2 国内城市研究实践

 

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现状存在哪些问题

 

3.1 规划体系纵向传导乏力

武汉市非集中建设区初步构建了“城乡规划、土地利用规划、基本生态控制线规划”三类多层次的规划体系,基本实现了全域用地管控,确定了全域基本生态控制线规划,提出了生态底线区、生态发展区等差异化的政策区。但是各层次规划之间存在着结构性指引乏力、功能引导较弱、实施传导路径不清晰和灵活性不足等问题,城市总体规划提出的空间结构框架在区、镇、村层级规划缺乏传导、深化、落实的有效途径,需要在武汉新一轮总体规划编制过程中,推动非集中建设区总体战略要求逐层向用地管控、建设管控要求深化细化,从而保障顶层设计的规划落地。

图3 武汉市非集中建设区现行规划体系


3.2 规划编制横向协调不畅

非集中建设区规划编制涉及部门种类繁多,管理部门权责不清、多头管理是这一地区的普遍现象。非集中建设区内的主要用地,如农田、林地、河湖、乡村等分属不同部门进行管理,各部门规划在管控逻辑、空间布局和设施配置等方面均存在较大差异性,多是从各自立场出发制定行业发展规划,由于缺乏全局考虑与全域统筹,各部门规划之间矛盾重重,导致规划管理难、建设实施难。

图4 武汉市非集中建设区多部门职能交叉示意


3.3 规划管控效能较弱

非集中建设区既有规划内容主要停留在管制空间划定、生态保护要求等原则性规定上,缺乏可操作、易落地的生态控制要求,缺乏耦合多元建设行为的建设引导措施。由于非集中建设区现状规划体系不成熟、管理依据不充足,地方政府缺乏编制该区域规划的能动性,致使非集中建设区缺乏明确的要素控制体系、指标控制体系,难以实现自然资源保护的初衷,无法应对日趋多元建设行为的引导与管控诉求。


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“非集中建设区”概念我们准备怎么做

4.1 总体思路

非集中建设区规划编制应适应城市发展总体战略和趋势,强调“自上而下”的功能传导作用,由“横向多规划交织、纵向缺管控传导”的多元化规划模式转向“多规划融合、一张蓝图统筹管控”的高级单一化规划模式;适应规划编制合理性、法定化诉求,处理好规划编制的层次传导关系、刚弹管控需求、以及建设指标空间化的布局要求;适应规划管理的精细化要求,提高管理对非集中建设区建设不可预见性的适应能力与修正能力。

图5 武汉市非集中建设区总体思路


4.2 构建整体统一化的规划编制体系

基于非集中建设区空间综合治理要求、建设指标空间化的用途管制诉求与规划管理精细化要求,在法定规划体系下构建武汉市非集中建设区“市级总体规划-区级分区规划-镇级功能单元规划-村级村域综合规划”四级规划编制体系。分别落实总体空间结构的战略引导要求、承上启下的功能传导效能、“两规合一”的规划管控要求,对接项目建设实施的规划下沉诉求;确保规划管控上下传导有序,确保法定规划体系的无缝衔接。

图6 非集中建设区规划编制体系构架


4.3 形成层级差异化的规划编制内容

4.3.1 市级层面:体现战略性和结构性,突出空间框架和底线思维

市级总体规划作为宏观统筹性规划,重点突出空间框架和底线管控,体现总体规划的战略性和结构性,主要通过“定结构、定边界、定容量”三大重点进行实现。“定结构”是在自然资源要素识别的基础上,明确全市“两轴两环、六楔多廊”的生态框架。突出非集中建设区多元化“生态+”的功能培育效能,划定生态保育区、农林复合区、旅游休闲区三大功能结构,明确非集中建设区功能植入底线;“定边界”是科学界定城市增长边界、生态保护红线以及永久基本农田保护线等底线边界,明确底线管控要求;“定容量”是科学判断非集中建设区的建设容量,确定各类建设控制指标。


4.3.2 区级层面:体现传导性和功能性,突出指标传导和分区管控

区级规划重点突出承上启下和功能传导的作用,主要通过“定功能分区、定管控要求”两大规划内容实现。“定功能分区”是根据落实自然资源管控要素的生态保护思维、体现非集中建设区战略结构的规划引导思维、适应非集中建设区差异化建管诉求的建设管控思维,细化“生态、农业、旅游”三大功能结构,创新性提出山体生态保育区、水域生态保育区、自然保护区、水源涵养保护区、其他生态区、高效规模农业区、都市农业观光区、郊野公园区、风景名胜区、休闲度假区等十大功能分区。“定管控要求”是在国家省市相关法律规范要求、规土合一的用地分类标准基础上,明确十大功能分区的控制指标、用地兼容性、服务设施准入要求,以及不同功能区内各类建设行为的差异化引导要求。通过功能分区的划定以及分区准入和土地性质转用规则的制订,逐步实现在全面落实总规战略结构性要求下,适应不同层级规划编制和精细化管理的需要,有效指导各类用地布局的确定。

图7 非集中建设区功能分区划定标准

 

4.3.3 镇级层面:体现落地性和管控性,突出“建设指标空间化”和用地管控

镇级功能单元规划是城乡规划管理和土地用途管制的依据,主要通过“定用地布局、定建设指标”两大规划内容,来体现规划要求的落地性和管控性。“定用地布局”是在功能区项目准入要求与用地兼容要求的基础上,结合产业策划、功能策划,以及土规建设指标情况,在镇域范围开展的全空间覆盖、全要素统筹的用地空间布局;“定建设指标”是借鉴城市控规管控方式,确定用地性质、建设强度、设施配套等控制指标要求,将功能区管控要求在镇级规划中细化为用途管制,形成非集中建设区规划管理的法定依据。镇级功能单元规划的重点是实现“建设指标空间化”,通过刚弹结合的管控方式,将传统的指标管控与空间布局有效关联起来,确保指标投放能够有的放矢,切实有效的支撑乡村振兴发展。

 

4.3.4 村级层面:体现实施性和需求性,突出项目准入和空间管控

村域综合规划作为维系市场活力、平衡发展与保护的微观实施性规划,是“自上而下”的规划实施效能与“自下而上”的项目建设诉求耦合的重要节点,主要通过“核生态功能、优用地布局、定规划条件”三大规划内容实现。“核生态功能”基于功能区项目准入要求,对田园开发项目进行生态准入评估,明确项目建设可行性;“优用地布局”是以田园开发项目所在若干行政村的行政边界为规划范围开展村域总体规划,统筹安排田园开发项目、村庄布局、产业布局、生态保护与设施配套等;“定规划条件”是基于用地建设强度测算建设规模,开展空间方案设计,提出用地性质、规模、位置,以及容积率、建设密度、建筑高度、绿地率等空间控制指标要求,进一步指导村庄建设规划与田园开发项目的修建性详细规划编制。


4.4 建立分类精细化的规划管控模式

4.4.1 分层传导式管控内容

基于非集中建设区“市-区-镇-村”四级规划编制体系的构建,以“生态保护优先、建设总量控制、功能分区引导,刚弹控制结合”为管控原则,以实现非集中建设区空间资源适度开发建设与生态资源合理保护平衡为目标,通过“市级控发展与保护底线、区级控功能分区、镇级控土地用途与强度容量、村级控建设空间”四层次管控体系与差异化管控内容,改变“先图后底”为“先底后图”规划编制方式,改变简单粗放型为刚弹结合型“精细化”规划管控方式。

图8 非集中建设区规划管控体系框架

 

4.4.2 分类精细式管控要求

基于非集中建设区功能异化所引发的多元建管诉求,针对特色小镇、村庄、旅游与农业设施等主要建设行为进行分类管控。在区级层面,按照不同类型功能区管控要求,明确各类建设行为的开发建设指标、用地兼容性、各类服务设施准入等方面的控制内容;在镇级层面,从选址要求、建设规模、布局模式等方面提出各类建设行为的空间布局指引,从而确定差异化的用途管控方式和建设强度要求,实现非集中建设区分类精细化的规划管控与建设指引。

图9 非集中建设区规划管控要点框架

 

4.4.3 单元图则式管控方式

基于刚柔并济、精细高效的非集中建设区规划管控思路,全面对接城镇集中建设区成熟的控规管理方式,以行政建制镇为非集中建设区规划管理的基本对象,根据产业和空间的统一性,科学界定图则编制单元。针对各编制单元,坚持保护优先、总量控制、功能引导、刚弹结合的原则,明确其功能管控、空间管控、建设管控等不同层次和类型的控制要求,并以法定图则、文本形式规范化表达镇级功能单元规划管控内容,形成非集中建设区规划管理的法定抓手。

图10 非集中建设区单元图则示意

 

本次研究立足全域要素管控、层级规划传导、刚弹结合管控的规划思维,探索了武汉市非集中建设区规划编制体系与主要规划管控内容,明确了“底线-功能-容量-空间”四层级精细化的非集中建设区规划管控内容与方法。

下一步我们将结合具体的规划实例,进一步检验、修正、完善非集中建设区规划管控的研究工作,以期更好的适应未来城乡深度融合和田园魅力地区营造的发展要求,适应空间规划体系创新改革的要求。

 

【作者简介】

胡冬冬(1984-),男,硕士,副总规划师,高级工程师,注册城市规划师。

殷 毅(1961-),男,武汉市国土资源和规划局规划编制处处长,高级城市规划师。

郑振华(1965-),男,武汉市国土资源和规划局规划耕保处处长,高级工程师。

杜瑞宏(1987-),女,硕士,规划师。


原文刊载于《城市规划》2018年增刊2




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