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本文为中国城市规划设计研究院风景园林和景观研究分院王璇女士在“2018年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

作者∣王璇

中国城市规划设计研究院风景园林和景观研究分院

在我国生态文明建设总体背景下，空间规划改革纳入了生态文明体制改革的总体方案，国土成为生态文明建设的一个空间载体。在国土这个空间逻辑下，去协调人与自然和谐共生的问题，这是我们国家目前发展的一个总体趋势。在此背景下，威海市出台了《威海市城市风貌保护条例》（以下简称“条例”），这是该市出台的第一个地方性的实体法规，体现了像威海这种城市风貌极具特色的城市，在风貌保护方面的法制化觉醒。

《威海市城市风貌保护规划》内容解读

我们从它整个条例的内容可以看出，它对整个风貌保护体系做出了相应规定。即首先编制城市风貌保护名录，对风貌资源进行保护底线的明确，我们称之为“定限”；然后编制城市风貌保护规划，对城市的总体空间格局进行把控，我们称之为“定调”；后续通过城市设计和控规等进行中小尺度空间的“定形”和“定量”以及精细化管理工作。在整个体系中，我们所承接的就是在宏观尺度上对城市的风貌进行“定限”和“定调”的工作。

并且从整个规划范围上看，涉及到2906平方公里，还包括300平方公里的海域范围。它已经突破城市的尺度范围，而进入到一个国土空间范畴，也成为我们去思考的一个立足点和入手点。体现了在国土空间治理的发展思路下，地方城市对完整国土空间风貌管控的一种新的规划需求。

一、总体框架

我们认为国土风貌体现在宏观尺度上的完整性，它应该是一个自然风貌与城镇风貌和谐共融的有机体，两者共同和谐而生才能形成未来的美丽图景，美丽中国是国土风貌的最佳诠释和终级追求。在从城市空间到国土空间理念的转换下，我们形成了总体的规划框架，在总体国土层面构建自然和城镇和谐共融的风貌蓝图。

在自然层面，需要明确山海的底线，把我们的视线转移到对自然资源的关注，并把它落实到风貌保护的法制依据，即《风貌保护名录》。在城镇层面，要注重对城镇总体宏观格局的把控，通过《风貌保护导则》加以指引，并且在其中合理协调自然与城镇的两者关系，通过这样的一个框架实现条例对我们“定限”和“定调”的工作要求。

二、技术要点

1、整体国土风貌层面

首先，我们认为整体国土风貌的核心体现在土地与人的精神联系。土地对人的精神价值就是我们所说的乡愁，朴素常见的国土风貌凝结着广大人民群众的深厚情感，也寄托着人们对美好生活的向往。因此，国土风貌并不是某一个区域或者某一个特色片区的提炼和突出，应该是一个整体的观念。

这种对于整体国土风貌加以保护和凸显的理念，在全球范围内有诸多例子。例如，2000年出台的《欧洲景观公约》提出，景观不是指国土中的某一部分区域而是全覆盖，包括全部的陆地和水域，而且所有的景观都具有潜在的价值，即使是普通或者退化的景观。1964年，美国出台了《荒野法》，将荒野作为国家精神的象征。

所以，我们认为对于国土风貌的整体把控应该落脚在对于完整的、原真的、自然的国土风貌的体现。落实到威海就是要挖掘威海最朴素的、最常见的整体风貌。

（1）地貌分析

我们首先对威海进行了各个层面的地貌分析。从山东省层面——胶东半岛层面——威海市域层面，“低山丘陵”可以说是代表威海最本质的地貌特征。在威海的市域范围内，我们对它的丘陵、山体、平原、水文、海岸进行了综合分析，得出威海市五分丘陵、三分平原、两分山的地貌构成。中部山体支撑了整个中部的隆起，两岸向海倾斜，形成了“五廊带缓丘，十河倾入海，平原揽七湾”的总体地貌格局。在这样一个自然的地貌格局中，有6个城市组团分布其中。那么在这种自然的、绿色的本底之下把城市的珍珠撒在上面，它总体应形成什么样的格局呢？我们也做了很多思考，并从两个维度加以对比和把握。

（2）两个维度

·北纬37度

首先，我们选择的思考维度是北纬37度，这是世界文明的发祥地，在这条纬度上分布了包括威海在内的很多世界著名的宜居城市，我们从城市的这些指标比较上可以明显的看出，他们除了在气候条件非常相似以外，他们丘陵低山的地貌以及城市小巧精致的尺度都与威海非常接近。唯一不同的是威海拥有非常广阔的自然空间储备，这是其他宜居城市不曾拥有的一个突出优势。

·中国海岸带

到国内的空间尺度上看，我们选取中国最宜居的滨海城市——“三海一门”，还选取了特大城市厦门、香港和超大城市深圳，将这些城市按规模组成了滨海城市梯队。从这个梯队上看，威海的城市规模无法与超大城市香港、深圳相比，但其整个自然资源空间以及海岸线长度都远远超过了这些地区。

（3）整体国土风貌定位

我们认为从这两个纬度的思考可以看出，广阔的自然腹地条件和小巧精致的城市尺度之间这“一大一小”的共生关系，正是威海市整体国土风貌的特征。因此，再结合城市历史发展和文化脉络分析，我们认为威海总体国土风貌的定位可以概括为“大气山海，精致栖居”。在自然空间层面，扩展到国土范畴，体现辽阔浩瀚的山海自然特质以及对自然资源的保护；同时在城市空间层面，要进一步体现精致小巧的尺度，并向下延伸进行精细化的管理和空间塑造。一个是扩展，一个是下延，在总体的空间思路引导下去塑造“大山海，小珠链”国土风貌格局。

（4）一张蓝图

这个“大山海，小珠链”的国土风貌也就是滨海丘陵城镇的风貌格局，其实是一个平淡无奇的、非常普通的一种风貌。在自然风貌格局方面，要加强对山体、河流、海岸、丘陵、平原等这些格局的保护，并特别强调对于丘陵的保护，很多丘陵不像大山一样被蚕食，它们已经在被抹平。在城镇风貌格局方面，要塑造“一心、五组团、多镇”的小珠链城镇风貌格局。

在此基础上，我们根据这些原真的风貌特征划分了具体的空间单元，包括山地、丘陵、平原、海洋四种自然风貌类型单元，形成了它的自然空间；城镇空间划分为城市风貌单元和城镇风貌单元，共同形成了在国土风貌视角下的七分自然与三分城镇的空间蓝图。

2、自然风貌层面

进入到自然空间的风貌保护，我们称之为“大山海策略”，保护的内容落实到风貌保护名录。为什么自然风貌要通过名录加以保护？因为我们看到的自然风景是一个集中的、混合的呈现，你能看到它美或者不美，但真正研究风貌特质的时候，你会发现它是由非常多的风貌或者风景要素集合而成，可能有岛屿、河湖、滩地、海湾、山地、礁石，类型非常多样，它们共同形成了一个生命共同体。我们认为自然空间风貌把控的核心还是要落实到对自然资源的梳理与管控。

我们对自然资源的梳理和管控是基于风貌的角度切入，比如森林和湿地可能都属于绿色生态空间，但资源所呈现的风貌景象却截然不同，因此从风貌的角度看，我们需要进行更加详细的分类。我们尝试的是“本体保护”的分类思路，通过本体保护对它们进行分类、确界以及定规的技术操作。

（1）本体保护的分类系统

首先，通过分析我们认为，威海市的风貌情景构成包括“岬湾映海、岛礁棋布、金沙揽湖、水脉涓沛、山林苍阔、名木广佑、古韵嘉存、文园卓品”。我们将所有的风貌情景进行分解，提炼出了其中全面的风貌资源，包括海湾、海岛、礁石、沙滩、水库、森林等共20个中类的风貌资源。从整个分类的系统可以看出，整个分类系统更加简明，并且每一种资源的属性具有唯一性，海湾就是海湾，沙滩就是沙滩，属性的界定不存在交叉。

（2）不交叉的保护边界

保护边界划定，我们遵从的是范围合集、逐一修整、统一标准和新增划定等一些详细操作。目前，除了山体和森林在边界上有重叠，其他的自然资源边界完全不重叠。

（3）不矛盾的保护要求

在保护要求的制定方面，遵从了保护从严和差异化制定的原则，对不同的资源分别采用不同的方式加以保护。例如，海岛依据《威海市无居民海岛保护与利用规划（2015-2025年）》进行分类保护；海湾的保护要求依据海洋功能区划进行分区保护；沙滩依据《威海市沙滩保护管理办法》采用分级保护等。

通过以上三个方面的技术操作最终形成了分类不交叉、边界不重叠和保护要求的不矛盾城市风貌保护名录。最重要的是名录是基于GIS数据库平台加以构建，保证了成果的精准集成，与威海市现在多规合一和三区划定相关的内容精准一致，但比他们的内容在分类、保护要求等更方面加细致和具体，为我们可能在未来作为威海市国土空间治理平台的一个重要组成部分预留了接口，保证了这是一个具有实用价值的规划。

3、城镇风貌层面

对于城镇风貌空间的引导，我们称之为“小珠链策略”。在这个策略当中，由于后续还有城市设计和详细规划进行定性、定量的工作，因此我们在这个层面进行的只是一个宏观定调的工作，重点突出城市从增量规划到存量规划的思路下，对于精致尺度的把控，以及对自然和城镇的关系协调的工作。通过城市在自然环境、历史文化发展和社会发展需求等方面的分析，总结威海的城镇风貌特征为：依山抱海之势、翠楼遥屿之情、红瓦绿树之品、继往开来之风。

我们对城镇风貌空间的6个城市组团进行了界面、绿地、道路、视觉、节点等五大系统的提纲挈领的把控，还对建筑形体、风格、色彩等建筑形象内容进行了引导，最终落实到37个分区的风貌保护导则中。在风貌保护导则中，将风貌保护名录中的自然资源，包括海湾、沙滩、礁石等完全落位到城市空间当中，并识别出了两者的一些矛盾地区，我们称之为博弈地区，提出了这些地区在风貌提升和城市更新方面的一些具体措施，以此来协调自然风貌和城镇风貌之间的关系。