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 微文:TOD资源与工具书 (VII)︱收官之作:全球TOD案例大全 (终)

文首300字: 本文需阅读 - 51分钟《TOD实施资源与工具书》案例大全?(ˉ﹃ˉ?)一览众山小SustainableCities &Mobility城市规划与发展战略城市综合交通公共交通与非机动化出行活力街区、街道与城市设计量化城市与大数据「」2019年 | 4月14日期团队成员原文| 全球环境基金GEF、世界银行、可持续城市全球平台   翻译|&......(2019-04-14 20:40:46)

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作者:一览众山小-可持续城市与交通


    

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TOD资源与工具书 (VII)︱收官之作:全球TOD案例大全 (终)



本文需阅读 - 51分钟

《TOD实施资源与工具书》案例大全

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一览众山小

Sustainable

Cities &

Mobility

城市规划与发展战略

城市综合交通

公共交通与非机动化出行

活力街区、街道与城市设计

量化城市与大数据


2019年 | 4月14日期

团队成员

原文| 全球环境基金GEF、世界银行、可持续城市全球平台   翻译| 涂睿、孙丽明、顾晨慧、黄若畅、黄飘、高梦雪、陈纤嫣、赵焜、杨志威、刘希宇、肖中圣、张小韫、王宇琦   文献| 赵健婷   校核| 众山小、涂睿、孙丽明、黄若畅   编辑| 众山小   排版| 胡亚光

微博 | weibo.com/



一览

导读

世界银行全球可持续城市平台计划综合了世界银行、专家和评审委员会的意见,以及合作伙伴世界资源研究所WRI、ITDP和IBI 关于中低收入发展中国家的实践创新项目。这些创新项目为TOD实施资源和工具的研究和应用提供的宝贵的经验和参考意义。本章选取的案例分别来自于印度德里、中国香港和智利圣地亚哥的TOD最佳实践案例。其中德里介绍的是发展中国家,如何利用地铁系统建设同期推进TOD开发的实践。而香港,作为公共交通引导城市发展全球最成功的案例,它是如何不需要政府和公共资金的补贴就能快速实现TOD项目目标的?以及最后介绍的是南美智利的圣地亚哥,作为二线城市,如何利用BRT系统和城市轨道系统的一体化推进TOD项目的实施落地。本文是《TOD实施资源与工具书》的收官之作。我们希望过去三周的连载,能够帮助您所在的机构和城市更好的思考如何更好的利用公共交通系统的建设从而推动城市的转型。







阅读

正文

一览众山小同时为您奉上本文英文原文《世界银行报告: TOD实施资源与工具书 》(参考文献1,请后台留言联系我们索取)


《世界银行报告: TOD实施资源与工具书 》



世界银行全球可持续城市平台计划

案例分析



01

案例:德里,印度

01

题图(Unified Traffic and Transportation Infrastructure, UTTIPEC)


速览

地理位置:南亚—印度国家首都辖区

尺度:城市级、走廊级、站区级及站点级

背景:市区、郊区、空地

公交系统模式:新德里地铁(德里地铁公司)

城市人口:1670万(一线城市)

城市背景

新德里国家首都辖区(NCT)是印度增长最快和人口第二多的城市地区。该大都市区横跨德里、北方邦和哈里亚纳邦三个州的城市和郊区。自1991年至2011年的20年间,该地区的面积从685平方公里增至1114平方公里,人口从870万增至1630万。城市郊区的发展创造了就业岗位,吸引来自全国各地小城镇和村庄的人口迁入此地,导致了人口激增。德里地铁公司(DMRC)于2002年建设的首个地铁系统网络也支持了工薪阶层家庭的增长。平均每天有260万乘客使用地铁通勤。


德里的增长主要集中在Gurgaon、Noida、Ghaziabad、East Delhi等城郊地区。以大街区、低密度、土地用途分离为代表的城市形态反映了以汽车为主导的规划。这导致了城市空气质量急剧下降和交通拥堵。为解决这一问题,DMRC自2002年开始建设地铁网络。到2018年撰写本研究报告时,DMRC已建成8条线路,总长度超过332公里,大大缓解了通勤压力。然而,德里的蔓延式增长使地铁很难有效地扩大其可达性。印度2006年推出的国家城市交通政策强调了公共交通的重要性,并提倡借以公交引导发展(TOD)来发挥公交投资的杠杆作用。交通基础设施规划和工程联合中心(UTTIPEC)由此成立,旨在规划整个地区的交通发展。UTTIPEC于2008年确定了以公交为导向的开发的需求,并着手创建TOD草案指南。

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TOD总体发展战略

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德里地铁公司(DMRC)由印度政府和德里政府于1995年共同建立。其轨道交通网络的建设计划分为4个阶段

  • 第一阶段:计划在德里辖区范围内建设65公里铁路、58个车站。车站于2002年12月至2006年11月间建成并开通。

  • 第二阶段:建成总长124.63公里的路网,包括85个车站、10条新线路和原线路的延伸(其中7条属于第一阶段所建路网),连通德里和相邻城市,并以不同颜色标识线路(黄线到Gurgaon,蓝线到Noida,蓝线到Ghaziabad)。这些线路从一直延伸到Haryana邦和Uttar Pradesh邦。第一、二阶段完成后,地铁路网达到189.63公里、143个车站。该路网于2008年6月至2011年8月期间启动运营。

  • 第三阶段:对11条现有线路进行延伸并新建2条环路(粉红色和紫红色)。这次扩建涉及28个地下车站,总计167.27公里。

  • 第四阶段:预计在2021年完成,总计100公里。

德里的TOD政策以MRTS走廊的影响区为载体。2017最新修订的2021年德里总体规划将该走廊界定为公交引导发展区(TOD Zone)。地铁沿线500米范围内的区域都属于“影响区”。总体规划将TOD作为城市重建的一种策略,鼓励私人土地所有者整合并开发有高TOD开发潜力的土地。


图一、TOD影响区的界定。

来源:德里TOD政策手册(2007)


TOD政策采用了以下TOD开发原则来指导制定相关规章


1、对行人和非机动车友好的环境

2、连接性和路网密度

3、多种出行模式的衔接

4、通过提高公交设施可达性、不提倡私家车的使用来引导出行模式的转变

5、场所营造和提高安全保障

6、在车站附近进行高密度,混合用途,不同收入阶层混合居住的土地开发


建筑密度相关的基础设施要求


德里2021年总体规划建议对分布式基础设施和资源保护设施设置以下标准:

  • 使用双管道系统回收处理过的废水

  • 通过雨水收集、保护水体、地下水开采管制等来补充地下水

  • 处理、回收污水,用于如灌溉等非饮用用途

  • 使用能效高的被动冷却系统

  • 建议在面积到达300平方米的屋顶上铺装太阳能系统

  • 对采纳上述方案的开发项目,提供容积率或土地覆盖率的奖励


图二、德里地铁与交通走廊。

来源:德里2021年总体规划 (2017)


利益相关者的关键作用与职责


参与实施德里TOD政策的利益相关者主要包括德里开发局(Delhi Development Authority, DDA)、邦主管当局(Competent Authority, CA)和开发商(Development Entity, DE)。DDA负责评估TOD方案、发放开发许可。CA由各邦根据其法律设立,负责购买土地、出具开发许可。DE参与TOD方案。下图展示了各方在开发许可过程中的角色和职责:

图三、TOD利益相关者角色和职责。

德里TOD政策手册(2007)


TOD政策手册提出的TOD设计策略被纳入了德里2021年总体规划中的发展控制法规。以下设计策略适用于土地面积达到1公顷或以上的开发项目(参考文献3):


  • 容积率和密度:允许开发规模达到1公顷(单地块或多地块整合)的项目采用更高的密度。对经济薄弱区,要求住房容积率不得低于一定数值。该规范旨在鼓励TOD影响区的土地整合。大面积地块便于DDA征地用作绿地、公交广场等公共用途。

  • 混合功能开发:根据总体规划,无论一个地块的主要用途是什么,都必须有至少30%用于住宅、10%用于商业、10%用于公共设施。满足最低住宅面积的同时,总体规划要求建设小户型单元,以鼓励经济多样性:预算有限的家庭仍能负担起小户型,而大家庭则可以购买多套住宅并将它们组合在一起。然而,这一要求大大增加了规划的建设密度、继而增加了基础设施和停车需求,因而在实践中最难实施。

  • 路网:依据250m c / c车辆道路密度和100m c / c人行道路密度的原则,至少20%的土地要预留作道路。这些道路作为公共道路为政府所有,但由DE负责维护。

  • 开放空间:至少20%的土地需留作公共绿地,另有10%的土地留作私人绿地。对于小于1公顷的开发项目,公共露台、屋顶等课算作私人绿地。

  • 公共设施:学校、医疗等设施需作为开发项目的一部分。

  • 绿色建筑:开发项目中的建筑需达到印度绿色建筑标准中的3星或黄金级别。

  • 交通影响:需采用交通管理措施来评估和缓解项目交通影响。


此外,总体规划还提出了TOD开发的街道设计规则,旨在:

  • 鼓励使用公共交通

  • 确保所有道路的使用安全

  • 为行人提供安全、舒适和便利的道路

  • 为所有道路使用者提供气候舒适的环境

  • 确保道路对所有使用者无障碍

  • 减轻城市热岛效应、协助雨水管理


融资模式


在德里,并不能只靠单一的资金模式。预期的收益来源包括出售楼面面积指数(FSI, Floor Space Index)、外部开发费用(EDC)、增值征费。


按照总体规划,额外的FSI费用不考虑土地用途、而是采取标准费率,以便于在未来灵活改变FSI的用途。这既是优势也是劣势,譬如可能会对住宅的可负担性产生负面影响,或使政府失去从商业FSI中获利的机会。


虽然已经确定了资金来源(直接收集和土地价值获取),但通过法规无法确保TOD产生的收益的使用。


TOD实施

大致时间表

  1. 1991年德里首都直辖区占地685平方千米,人口870万

  2. 1995年印度联邦政府与德里市政府合作建立德里地铁公司

  3. 2002年德里地铁开始修建首个地铁网络

  4. 2002年12月第一期开工

  5. 2006年《国家城市交通政策》出台

  6. 2006年11月第一期完工

  7. 2008年德里发展局创建TOD导则草案

  8. 2008年6月第二期开工

  9. 2011年直辖区占地1114平方公里,人口1630万

  10. 2011年8月第二期完工

  11. 2017年对《德里2021总体规划》进行修编

  12. 2018年德里地铁共8条线,总长332公里

  13. 2021年第四期预计完工


可行的步骤

TOD政策框架已经在德里各种模型的TOD试点进行了测试,其中最著名的是东德里的Karkadooma站。Karkadooma试点TOD项目的拟议地点位于区域开发计划的E区,其土地用途为住宅区。超过70%的场地在Karkadooma两个地铁站的500米影响区内,因此“影响区”的规范适用。下图说明了遵循TOD规范的三种概念设计。


为了优先考虑市政设施而进行的协商过程中,设计方案2受到利益相关者们的青睐。利益相关者包括居民福利协会、贸易协会、非政府组织和民间社会机构、学校、当地区议会。


图四、TOD设计方案,来源:Delhi TOD Policy Manual, 2007 @Delhi Development Authority


主要经验


我们可以从德里的经验中借鉴:

  • 德里的TOD政策制定了严格的规范,也是一种TOD的全面规划。

  • 德里试图在TOD中提供经济适用房,但其要求比例之高,可能限制市场参与。

  • 德里采用一刀切的方式管理多种TOD类型的停车,包括:市中心、郊区、商业、住宅。

  • 尽管德里有严格的TOD政策和城市设计指南,但在实施过程中仍然缺乏明确性。


02

案例:香港,中国

02

题图(Hong Kong Development Bureau and Planning Department )


速览

地理位置:东亚、东南亚

尺度:城市级、走廊级、站区级及站点级

背景:市区、郊区、空地

公交系统模式:香港地铁

城市人口:740万

城市概要

香港是世界领先的国际金融中心之一,有多年经验设计和实施稳健、精细的多模式公交网络,每日运载约1200万乘客,包括自动旅客输送系统(自动扶梯和移动路面)、两种大容量快速公共交通系统、有轨电车、公共汽车、迷你和双层巴士、出租车、渡轮。据估计,公共交通出行占香港每日行程的90%,居世界第一。仅是香港地铁就承运每日近470万人次。

城市背景

从城市化和城市形态的角度来看,香港的紧凑性主要归因于其受限制的地理和地形,仅有几个岛屿、丘陵、大海。虽然该城市拥有世界上最高的城市密度,但与其他亚洲城市相比,其总面积中只有30%是建成的,因此总密度相对较低。据估计,香港每平方公里的城市密度为26100人,而孟买每平方公里31700人,苏拉特(古吉拉特邦)每平方公里29800人。香港的韧性和生活质量指数使之成为亚洲五大宜居城市之一。另一方面,高昂的生活费用、住房可负担性、空气质量恶化是香港需要通过其综合长期规划过程继续解决的问题。


在“一国两制”的架构下,香港利用其自治地位和战略位置,成为亚洲领先的大都市之一,具有强大的可持续发展议程。香港作为紧凑型城市,并且拥有世界上盈利最高的公交系统,土地利用、交通需求管理、轨道交通的整合是其一大特色。香港所有土地都是公有的(圣约翰大教堂所在的土地除外),政府可以将土地出租或授予公共实体。


香港的“轨道上盖物业”( Rail + Property)发展模式使香港能够在有限的土地进行创新而具有美感的发展,同时使其公交机构能够为公交设施与公共空间设计融资。除此之外,香港的交通需求管理策略,例如汽车登记费和公交优先政策,亦使香港成为全球公交引导发展最为成功的案例。


香港地铁由香港铁路有限公司(港铁)提供资金、建造、营运,它目前是私人实体,香港政府(香港特区)作为大股东。以下讨论重点介绍香港创建以公交为导向的发展社区的成功经验,特别强调港铁的物业和铁路综合发展模式:促使其成功的政府政策、规划和设计流程、创新的金融投资工具、相关的实施机制。

图五、2021年香港轨道交通网络。来源: Hong Kong Railway Development Strategy 2014 TOD Design Options ?Hong Kong Transport and Housing Bureau.

图六、MTR利益相关者规则。来源: MTR Corporation Limited 2014?MTR.


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公交导向发展总体战略

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轨道上盖物业发展模式,是公私部门之间的合作,并使用TOD概念集中开发新的地铁站。政府向铁路公司提供发展权,铁路公司反过来开发土地,可以从不断上升的房产价值中获利。通过使用这种策略,可以通过房地产开发的利润来回收对新铁路线的巨额投资。香港公共交通系统的初期投资仅有建于1972年的20公里路段。早年,港铁和九广铁路公司两个机构负责铁路服务。2000年地铁部分私有化,不再从政府获得补贴。2007年,港铁与九广铁路公司合并。香港政府透过其发展管制法律架构、公交优先政策、地铁公司的股权,成功地为港铁提供财务灵活性,对发展进行控制,确保公众利益与城市的公交导向发展有关。

 

下表概述了用于支持公交和房地产开发的一些关键扶持政策和法律框架

表一、来源:IBI Group


支持公共交通系统的政策使TOD项目在香港蓬勃发展,包括

表二、来源:IBI Group


香港的规划系统包括整个香港层面的开发策略,以及地方层面的各类法定及部门计划。1996年出台了城市规划最高等级的《全港发展策略》(TDS),它为香港的规划和发展提供了一个关于土地使用、交通、环境问题的长期宏观框架。除了公交运营和房地产开发之外,港铁还在与私营部门合作的总体规划和控制开发过程中发挥了重要作用。港铁与城市规划师密切合作,从提出任何扩建或建造新的轨道交通线路的计划开始,定义车站区规划的各种参数。这些参数包括:


  • 公交路线

  • 车站位置

  • 土地价值

  • 密度潜力

  • 财务回报

  • 长期规划目标

  • 基于市场需求和区划的土地利用组合。

图七、TOD像一串“珍珠项链”。来源 UC Berkeley 2010 ?UC Berkeley Center for Future Urban Transport. Reproduced with permission from Transport and Housing Bureau; further permission required for reuse.


利益相关者主要角色与责任

Tang(2004)在研究香港综合轨道物业开发时,确定了轨道上盖物业方法的四个关键要素:

1.政策。政府通过土地拨款和对港铁的财政援助,对公交和土地使用一体化的有利支持。

2.过程。前瞻性的规划、管理、控制程序,确保项目从头到尾高效实施。

3.项目。高质量的房地产项目,吸引租户、购物者、公交用户。

4.组织。一个企业家实体,可以平衡投资者的经济利益和更大的社会目标。


参与制定城市发展政策及其与香港公交服务整合的主要机构包括:


·用地开发公司

土地发展公司(LDC)成立于1988年,与业主进行长期谈判,并在向规划环境地政司申请强制收地前,以公平合理的方式获取土地。于2001年被市区重建局取代。

·市区重建局URA-法定政府机构

市建局于2001年五月根据《市区重建局条例》成立,以取代土地发展公司,作为承担、鼓励、促进香港市区重建的法定机构,以解决市区衰退问题及改善旧区居民的生活条件。

·香港地铁公司(MTRC)

在香港证券交易所上市的法定公司,政府作为多数股东最初成立于1975年,旨在“以审慎的商业原则建造和运营城市地铁系统,以帮助满足香港的公共交通需求;地下铁路公司于2000年重建为港铁公司。港铁公司涉及交通以外的业务,包括住宅及商业发展、物业租赁及管理、广告、电讯服务及国际顾问服务。

·香港房屋委员会

香港房屋委员会成立于1948年,是香港第二大公营房屋供应者。它是一个主要的城市更新机构,于1974年开始实施城市改善计划(UIS)。根据该计划,城市地区的破旧建筑物被收购、恢复并重新开发为现代住宅区。


鼓励使用公交的设计策略


MTR的公交引导开发模型,遵循“珍珠项链(network of pearls)”城市开发模式,该模型指定通过快速交通网络连接的宽间隔交通枢纽。大多数新的轨道上盖物业项目都是通过精心设计的车站区域计划来确定的,以确保与周围社区的“无缝整合”。每个车站区域都是独一无二的,取决于周围的环境。 Cervero和Murikami(2008)将轨道上盖物业开发R+P项目分为五大类。其中包括:

  • 高层办公HO

  • 高层住宅HR

  • 中层住宅MR

  • 大型住宅LR

  • 大型混合使用LM:住宅、办公、零售、酒店和其他功能混合用地,中等容积率。


图八、根据建成环境类型和关键聚落变量而进行MTR车站分类。来源: UC Berkeley 2010 ?UC Berkeley Center for Future Urban Transport. Reproduced with permission from Transport and Housing Bureau; further permission required for reuse.


车站区规划与“裙楼”发展


如上所述,港铁第二代和第三代房地产开发已经非常注重行人以及与周围社区的联系。下图显示了港铁在其近期房地产开发项目中遵循的概念模型,其一些大规模开发项目引起了公众的担忧,包括疏远周围社区、塔楼缺乏通风、住房成本增加等。


“裙楼开发”模式是香港过去二十年左右发展的典型车站建筑风格。裙楼模型是一个可以通过街道进入、位于火车站上方的零售楼层。住宅和商业塔楼通常位于裙楼的顶部,可从车站和街道进入。在很多情况下,裙楼的顶部也可以具有双重功能,作为公园为居民提供社区设施。


图九、轨道上盖物业开发R+P发展的MTR概念综述。来源: MTR Corporation Limited 2011 .MTR. Reproduced with permission from MTR; further permission required for reuse.


图十、香港的建筑类型学。来源: Dr. Sujata S. Govada .UDP International. Reproduced with permission from Transport and Housing Bureau; further permission required for reuse.

投资轨道上盖物业开发-香港联合开发融资模式


由于香港所有土地均由香港政府拥有,并以50年租约(期限未满可续一次)租赁给私营部门,港铁以土地补助和发展权的形式获得政府的援助。这意味着港铁必须作为一个自给自足的实体运作,能够为运营维护和基础设施改进产生自己的收入。


图十一、MTR 系统和物业所有权。来源: MTR Corporation Limited 2014 ?MTR. Reproduced with permission from MTR; further permission required for reuse.


自二十世纪七十年代末成立以来,港铁一直致力于通过在中转站上方的土地上开展多样化的房地产开发项目,将其房地产资产作为收入来源。地铁的综合房地产开发战略吸引了足够的住宅和就业密度,这些密度不断提高其公共交通系统的可行性,为其密集的城市核心提供服务。香港实施价值捕获的原则是“高人口密度、公共土地所有权、低汽车依赖性的结合”。轨道上盖物业开发计划可分为三个阶段:


·第一代:轨道上盖物业计划的初始阶段仅作为融资机制用以收回公交基础设施投资成本,并从附近的房地产开发中获得净利润,作为沿市区线新站点上方的单一用途房产。

·第二代:第二代计划受到香港作为全球市场金融中心的增长的影响,带来大规模的外来直接投资和国际房地产开发商。在此阶段,开发模式从单一用途转变新机场快线及将军澳线路延伸的“综合用途,以行人为导向的城镇发展示例”,亦旨在更好地将机场附近的工作与集中在传统城市核心的住宅区连接起来。

·第三代:第三代和现代的轨道上盖物业项目恰逢第五条地铁线的开通,更为典型的“未开发区域TOD”建在海上未开发或开垦的土地上,包括多样化的城市和郊区(位于新界)。这些场地占地近62公顷,基于车站与环境特色而规划,并整合创新的建筑和城市设计概念,为不断发展的城市创造新的目的地。一个较近的例子是在将军澳站兴建的Pop Corn大型购物中心发展项目。

 

如前所述,轨道上盖物业模型是当代城市规划实践中最成功的联合开发模式之一,通过实施TOD,达成设想的经济、社会、增长管理目标。在香港,这一原则也使港铁成为世界上最能盈利的公交系统之一。 轨道上盖物业发展的财务机制相对简单;港铁从政府获得购买土地50年租约的权利,并以“未开发绿地无铁路”的价格向政府支付地价。接下来,港铁投资公交基础设施,并作为开发商或与房地产开发商合作开发房产。随着时间的推移,房产价值因其靠近轨道交通网络及其与车站的整合而增加。港铁进而捕获价值增量,以投资新基础设施,并抵消维修和运营成本。

 

在某些情况下,例如开发难度高时,港铁通常仅在建造地基之后出售土地,将一部分建筑活动作为替代利润来源。除了出售开发权之外,港铁通常与选定的开发商协商未来房产的份额、利润、获得共同所有权。港铁还成功开发了一系列住宅和商业房地产项目。最后,港铁经常作为物业经理参与发展,以此方式产生额外收入。截至2011年底,港铁在香港一共拥有并租出超过8.5万个住宅单位和75万平方米的商业及办公室空间。


图十二、MTR 租赁收入(左图) 和 MTRC 2001-2005平均税收(右图)。来源: MTR Corporation Limited 2014 ?MTR.Reproduced with permission from MTR; further permission required for reuse.


图十三、香港的轨道上盖物业开发的案例总结。来源: UC Berkeley 2010 ?UC Berkeley Center for Future Urban Transport. Reproduced with permission from Transport and Housing Bureau; further permission required for reuse.


提高密度的基础设施条例


《香港2030+》提倡了一个智能、绿色、有韧性的城市,它侧重于与建筑环境中的土地利用规划、出行、基础设施相关的范围,尤其适用于综合规划更为可行的新的开发区域和新的社区。


为实现愿景和总体规划目标,该计划提出了地域发展战略的三个组成部分。

图十四、《香港2030+》。来源: Hong Kong Development Bureau and Planning Department 2017 ?Hong Kong Development Bureau and Planning Department.


图十五、智慧、环保及具抵御力城市框架下的建设环境。来源: Hong Kong Development Bureau and Planning Department 2017 ?Hong Kong Development Bureau and Planning Department.


实施策略


Tang(2004)在研究香港综合铁路物业发展时,确定了轨道上盖物业方法的四个关键要素:

1.政策。政府通过土地拨款和对港铁的财政援助,对公交和土地使用一体化的有利支持。

2.过程。前瞻性的规划、管理、控制程序,确保项目从头到尾高效实施。

3.项目。高质量的房地产项目,吸引租户、购物者、公交用户。

4.组织。一个企业家实体,可以平衡投资者的经济利益和更大的社会目标。

 

从界定这些与轨道上盖物业开发模型有关的机构的角色和关系的角度来看,以下插图提供了制度安排和职能的摘要,确保了TOD项目在香港成功实施。


主要经验和最佳实践


从香港学到的适用于全球城市的经验教训。香港经验的一个重要教训是,将公交与土地使用相结合可以产生支持TOD所需的资金。使用“价值捕获”作为基础设施融资概念,旨在获取新基础设施——特别是公交——所产生的土地价值。价值捕获可以有效地为公交基础设施提供资金,特别是在密集和拥挤的环境中,因为可达性的重要,以及能够支持公交的机构能力。可达性增益为公交投资对土地价值增加的重新捕获提供了巨大的机会,并有效地补充了公交系统的传统收入形式(例如票价)。Tang et al.(2004年)对香港综合铁路物业发展模式的研究进一步确认物业发展与地铁乘客之间的正相关:


·高人口密度与高地铁客流量有关。

·聚集在地铁站周围的私人住宅单位往往比公共住房对乘客量产生更大的影响。

·市区的混合土地用途、紧凑环境、街道活动促进了地铁的乘客量。

·拥有良好设计、商业设施、高效行人连接的地铁沿线开发项目增加了地铁的乘客量。行人通道必须方便、直接、安全、舒适,以使这些开发成功并提高物业价值。

 

港铁公司在香港实施的轨道上盖物业计划,对香港发展铁路系统的成功至关重要。轨道上盖物业规划使港铁能够获取房地产收入,以资助新铁路线的部分资金和运营成本,并通过促进在车站周围建立高质量、高密度、可步行的区域来增加公交客流量。

 

在轨道上盖物业规划中应用的以下三个关键概念对于计划的成功至关重要,全球各个以铁路作为主干公交模式的城市都可以采用,通过以公交为导向的发展机制来帮助为新的铁路线提供资金:


·财务可持续性方法:铁路公司仅在于能够实现目标回报率的项目上投资(在考虑各种形式的政府补贴后),以达到财务可持续性。

·以市场为导向的方法:需要与多个利益相关者和合作伙伴一起全面规划每条铁路线的发展,并根据市场需求、地点特征、机构能力确定开发的规模和时间。

·风险管理方法:铁路公司通过公私合作伙伴关系和与外部伙伴关系的交易,带来相关专业知识并将大部分商业风险转移给私人开发商。


03

案例:圣地亚哥,智利

03

题图(Culture Trip)


速览

地理位置:南美

尺度:城市级、走廊级

背景:市区

公交系统模式:BRT、地铁

城市人口:630万(二线城市)

背景

智利圣地亚哥是智利的首都,是美洲人口最稠密的城市之一。它也是智利人口最多的城市,总人口超过700万,人口密度接近每平方公里9,000人,人口分散在持续增长的城市化地区。众所周知,智利的交通运输冗长且低效,安全系数低和乘客待遇差。由于公交付费系统没有整合、公交服务供不应求、乘客待遇差、事故率高等原因,智利的公交系统很难吸引人们使用,通勤者对公交系统的怨气持续增加。在2003年的一项调查中,公共汽车被认为是该市最差的公共服务。


这些抱怨促使智利政府抛弃原有公交系统,替之以一个地铁和公共汽车一体化的、强调高科技中央控制的新系统。这个全新的运输系统通过国际招标来概念化和融资。由此建成的快速公交和地铁综合系统为规划和实施以公交为导向的开发(TOD)奠定了基础。必要的政府干预创造了一个高效率、高乘客满意度、高安全度的系统。

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公交导向发展的总体战略与城市结构

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智利圣地亚哥的公交系统Transantiago包括快速公交(BRT)、接驳公交、地铁。截至2011年2月,该系统已运营四年。在使用Transantiago之前,圣地亚哥的公交系统问题重重。之前的公交系统完全私有化,由3000名独立个体运营商运营,使用不适合公共交通的改装卡车。自2001年以前,这些公共汽车所占的出行分担率高达43%。


圣地亚哥改善公共交通系统的总体战略是发展一个多模式、一体化的公共交通系统,包括快速公交和地铁。快速公交的建设包括18.8公里BRT专用道、4.6公里新建公交专用道、62.7公里道路和路面铺装改善、70个左右公交车站。公交车队由1200辆新的低地板、铰接式公交车、1500辆传统公交车和2300辆接驳公交车组成,地铁网络包括新建66公里轨道线路、68个地铁车站,总成本达24亿美元。其中45公里的轨道于2000年至2006年间建成,使系统载客运力增至每天83万人次。余下21公里于2006年之后建造,新增载客能力约为每天25.4万人次。该系统还计划整合自行车和共享自行车设施,以鼓励慢行交通系统的发展。


公交服务一体化需要一个一体化的资金系统、非接触式票卡,以及两个跨模式车站。该系统通过整合信息系统来实现运营控制和搜集数据,投资估计为3000万美元。


总体而言,Transantiago的实施基于两个目标:互补和整合。通过快速公交和Metro系统系统的互补创建了多模态系统。集成则体现在公共汽车和地铁的综合付费系统。


鼓励公交使用的设计策略


圣地亚哥利用多种设计策略鼓励人们使用公交服务。快速公交和地铁系统的无缝衔接是增加乘用量的关键,而使用非接触式票卡的综合付费系统使换乘变得高效和经济。在圣地亚哥的两个跨模式车站里,乘客不必离开车站即可跨模式换乘。这种便捷对于鼓励乘客使用该公交系统中的各种模式至关重要。


自行车设施的引入使快速公交和地铁的综合更进了一步。圣地亚哥早期自行车网络稀少,2007年的一项计划提出建设690公里自行车道,遍布城市和农村地区。该计划在一些城区已展露成果,使自行车融入当地的交通系统。例如,普罗维登西亚地区自2009年起建立公共自行车系统,目前已从最初的1000辆自行车发展到超过4000辆。年龄在14岁至80岁之间的市民每月仅花费2美元,即可获得无限次长达一小时的骑行。据报道圣地亚哥的自行车系统整合优于任何其他南美城市(见表三)。随着由自行车进出公交车站越来越便捷,市民使用公交而非私人车辆的意愿有所增加。

 

此外,圣地亚哥致力于扩建Transantiago以满足出行需求,通过提高效率和运力来驱动乘用量。据报道,圣地亚哥是拉美国家中铁路延伸最快的地区,计划新增铁路超过60公里。此外,一些设计策略和政策也极大地提高了公交系统运营效率和乘客舒适度,例如:彩色公交车道有助于避免私家车占用、车站内的照明可增加乘客安全度、要求实现减排最多至20%的环境政策。 


表三、圣地亚哥骑行数据整合及与其他拉丁美洲城市的对比。来源: Paolo Jiron ?UN Habitat. Reproduced with permission from UN Habitat; further permission required for reuse.


图十六、众多拉丁美洲国家未来的轨道建设量(单位公里),圣地亚哥首当其冲。来源: Paolo Jiron ?UN Habitat. Reproduced with permission from UN Habitat; further permission required for reuse.


主要利益相关者和政府关系


Transantiago实施中的一个重要问题是各利益相关者的角色。依圣地亚哥城市交通规划(PTUS)的规定组建的总统咨询委员会(Presidential Advisory Commission)负责制定实施该项目的体制框架。该委员会由公共工程和住房部长、圣地亚哥大都会区、运输副部长、环境委员会主任和地铁机构高层组成。各方将不同的诉求、观点和对交通相关事项的优先级带入规划过程,制定出包含多种城市发展诉求的综合框架。基础设施经费由多方筹集。其中45%通过公私合作筹得,余下的由住房和城市规划部出资。

 

PTUS最终进行了重组,由仍由总统顾问领导的Transantiago取代。缺乏较低级别的利益相关者的参与成为该项目的最大缺陷之一。只有高层参与导致地方当局和民众的意见无法被吸纳。总统咨询委员会掌握独权导致缺乏问责、协调和效率。相比之下,下放权责、吸纳较低级别的参与者的管理体制更先进。在这一方面,圣地亚哥需要借鉴其他地方的经验。


TOD系统中的包容性和可负担性


提供更充足的公交服务是朝着为所有人提供公平和便利的交通服务方向迈出的一步。从出行选择的成本和安全等因素出发,圣地亚哥正致力于改善Transantiago的包容性。在可负担性方面,Transantiago系统使用非接触式票卡单程费用为0.74美元。从统计数据来看,低收入群体虽更多会选择步行出行,但与高收入群体相比还是更倾向于选择公交、而非私人汽车出行


如图所示,在圣地亚哥,地铁的使用率低于快速交通,此外,低收入家庭更倾向于步行出行。这些统计数据暗示了公交的可负担性问题。虽然与北美类似城市相比,圣地亚哥公交的票价很低,但仍有必要研究公交的负担压力并考虑公共补贴的可能性。

此外,和TOD相关的是经济适用房问题。这自20世纪90年代以来一直是该市的一个政策重心。为缓解贫民窟的负面影响,圣地亚哥采取了有条件规划的土地规划政策,即对超出城市边界的开发方案逐案处理,允许在城市边界外建住宅。这种住房开发模式往往在城市边缘地区形成孤岛,与城市其他区域的连通性和自给自足性都较差。虽然这种模式为低收入住宅提供了廉价土地,但未来的交通发展必须更好地将这些区域连接起来,以实现真正的TOD。此外,创造隔离的低收入社区会带来犯罪和安全隐患,这些社区与中高收入社区相比也往往更易受到健康危害因素的威胁。未来的规划应考虑使不同收入的群体混合居住,并使居住区与交通设施协调发展。


图十七、针对圣地亚哥,智利的基于收入的出行模式分析。来源: Paolo Jiron ?UN . Reproduced with permission from UN Habitat; further permission required for reuse.


TOD实施


大致时间表

1. 2000年地铁网络扩建开始

2. 2001年公交车成为城市机动车出行的43%

3. 2003年公交系统被公众评选为最差

4. 2006年既有45公里的地铁网络增加了21公里

5. 2007年增加690公里自行车道

6. 2009年Providencia参与公共自行车系统

7. 2011年Transantiago完成了第四年的运营


可行的步骤

1.   确定需求/清点财产

2.   制定战略计划(阶段)

3.   确定关键利益相关者

4.   进行机构间合作

5.   寻找资金

6.   优化/利用土地价值

7.   制定设计策略以鼓励公交使用


主要经验教训和最佳实践

摘要


圣地亚哥建立了快速公交和地铁综合系统,并在此基础上发展了公交导向的开发(TOD)的理念。通过政府干预创造了一个高效、高舒适度、高乘客满意度、高安全性的系统。多种交通模式的整合是本案例的一个亮点。路线重组是一个复杂的技术问题(需要社会最优的供需平衡),但它是地铁和快速公交得以整合。自行车网络的引入使Transantiago的综合性更进了一步。提供多种交通模式不仅有助于实现交通系统的多样性,而且能提高其可负担性和便利性。

 

改善道路和方式


尽管圣地亚哥与Transantiago建立了一个广泛使用的BRT和地铁综合系统,该项目遇到不少障碍。第一个障碍是在系统规划方面缺乏机构间合作。从理论上讲,这个咨询委员会提供了一种各政府机构参与的方式,然而,这种策略未能包括下级机构和公众意见。改进的一种方法是进行机构协调的前提下,也采纳那些每天使用公交系统的人士的意见。该项目的另一个障碍是其在可负担性方面的潜在问题,包括交通走廊周围的票价和住房。改善这种状况的一种方法是开发时考虑社会问题和包容性。这应该是所有情况下的优先事项。

 

主要经验


·以下关键要点应该从圣地亚哥的实例中提取:

·圣地亚哥改善交通系统缺点的总体战略,是一个容纳BRT和地铁网络扩张的综合多模式系统。

·Transantiago基于的两个目标:互补和整合

·经济适用房策略包括不同收入群体的混合和更好的交通一体化。


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