规划头条

声明:本站为行业文章博客,并非新闻类网站,整理最新规划行业文章,供规划从业者参考;微文栏目采集自微信公众号,图片为外部链接,本站不存储微信文章图片
如有版权问题,请直接发送邮件到 admin@caup.net ,将会第一时间进行处理反馈。
 微文:【Open Access】空间规划体系变革与学科发展

文首300字: 吴唯佳( 中国学会常务理事,清华大学建筑学院教授、博士生导师,首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任,本学术对话主持人 )2018年3月17日,《国务院机构改革方案》出台,组建自然资源部,要求整合有关部委的职能,统一行使自然资源资产全民所有者职责,统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责,建立空间规划体系并监督实施。从中可以看出,建立空间规划体系并监督实施的主要任务在于行使自然资......(2019-04-26 16:00:00)

本站微文频道仅收录微信文章标题与文首300字    
作者:城市规划


     点击这里去领券 >>>

  点击这里去看原文全文  


反馈邮箱 admin@caup.net
声明:本站为行业文章博客,并非新闻类网站,整理最新规划行业文章,供规划从业者参考;微文栏目采集自微信公众号。
本站不存储微信文章图片,站内图片已获得正版授权
如有版权问题,请直接发送邮件到 admin@caup.net ,将会第一时间进行处理反馈。

【Open Access】空间规划体系变革与学科发展


吴唯佳

( 中国学会常务理事,清华大学建筑学院教授、博士生导师,首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任,本学术对话主持人 )

2018年3月17日,《国务院机构改革方案》出台,组建自然资源部,要求整合有关部委的职能,统一行使自然资源资产全民所有者职责,统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责,建立空间规划体系并监督实施。从中可以看出,建立空间规划体系并监督实施的主要任务在于行使自然资源资产全民所有者的职责,行使国土空间资源管制以及生态修复的职责。

新的部委,新的机制。如何看待城乡规划在新的体制下的任务和作用,对于发展城乡规划和城乡规划学科来说,是一个重要的研究课题。

黄艳副部长在本次年会大会讲话中指出,我国进入了一个从高速度向高质量转变的新时代,我国城镇化进入了品质优先和追求美好生活的后半场。城乡规划的目标是要努力建设好一个美好的人居环境。在这个进程中,一方面要保护好生态环境,加强对自然资源资产、国土空间用途的有效管控;另一方面要在自然资源全民所有和国土用途有效管控的要求下,高标准、高质量、高效率地利用好城镇空间,建设美好人居环境。吴良镛先生也指出,建立空间规划体系并监督实施是关系发展全局的战略举措。

习总书记一直高度重视。在空间规划体系变革中要学习和落实习总书记关于的重要讲话及中央城市工作会议的精神。我们要坚持以人民为中心的发展理念,满足人民日益增长的美好生活需要,创造美好人居环境,就需要进一步发展人居科学,完善城乡规划,加强城乡规划建设与国土资源管制的统筹协调。

在研究本次年会学术对话的话题中,我们把注意力集中在这样两个方面,一是从国家战略角度,城乡规划怎样服从自然资源全民所有和国土空间资源管制的国家生态和自然资源保护要求,加强城乡规划的战略性,提高城乡空间资源的利用效率;二是从城乡建设的实际要求出发,怎样有序规范城乡建设,服务国家和地方治理现代化、建设美好人居的社会主义现代化强国。德国2018年把城乡规划的管理职能从之前的交通与建设部、环境部,调整到内政与社区部下,目的就是要建设一个美好、人人公平的社区家园。城乡规划要服务国家和地方发展。城乡规划与空间规划体制改革的关系,应是在保护全民所有的自然资源的前提下,建设美好人居,引领实现国家第二个百年的奋斗目标。

为此,我们拟定了本次学术对话的三个议题。第一是如何应对新时代发展转型的挑战,深化城乡规划,服务空间规划体系的改革。对此,我们在2018年7月清华大学召开的“首都区域空间规划研究北京市重点实验室第二次学术论坛”中已经进行了一定的讨论,今天也请各位专家进一步发表看法。第二是如何发展城乡规划和空间规划的治理方法,提升城乡人居环境的建设水平,其中也包括两个方面,一是城市-区域层面,如何促进城乡规划与城市-区域自然资源保护的协同;二是在城市-社区层面,如何有效进行国土空间资源管制,建设美好人居,构建公平包容的城、乡社区。第三是如何发展城乡规划学科,发展人居科学,拓展城乡规划与其他学科的学科融合和跨学科合作。

我把今天学术对话的议题形成背景简单介绍如上,下面请各位嘉宾专家发言。


吴良镛

( 清华大学建筑学院教授,中国科学院院士,中国工程院院士 )

开展空间规划工作并监督实施与城乡规划息息相关,就此我想就空间规划体系与人居科学发展提出三点看法。

第一,空间规划重在统筹综合协调。国家发展的每一项事业几乎都与土地有关,国土空间的保护与利用工作涉及面广,影响大,必须全国一盘棋,进行战略性的大安排,重视统筹考虑相应的立法与制度安排。在建立空间规划体系并监督实施过程中,必然要涉及经济社会发展、环境保护、城乡建设、地上地下空间利用等具体工作,这些工作需要进行专门的研究与落实,制定规划并监督实施。“谁规划,谁实施”,空间规划需要对相关规划进行统筹、综合与协调,但是不能替代不同部门的规划工作。

第二,空间规划工作要落实习近平总书记关于重要讲话及中央城市工作会议精神。城市是实现国土空间发展与保护中的关键地区。2015年召开的中央城市工作会议指出了城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。是做好城市工作的重要环节,习近平总书记一再强调“”对城市发展的重要意义,强调城市工作中做好规划的价值。

在建立空间规划体系并监督实施过程中,要落实中央要求,抓好城市和工作,处理好城市发展和的关系。空间规划体系中要对“城市”这个重要的空间层次与地域有所体现。对“”在国土空间规划体系中的地位与作用要予以回答。更好地做好国土空间规划管理工作与建设管理工作的统筹协调。

第三,聚焦创造优良人居环境,加强人居规划建设管理工作的统筹安排。改革开放以来,随着我国城镇化快速推进和城乡建设大规模开展,城乡人居环境建设取得实质性改进。党的十九大提出坚持以人民为中心的发展思想,满足人民日益增长的美好生活需要。美好生活离不开美好的人居,人居环境质量直接关系人民群众的满意度与获得感。习近平总书记要求:“把满足人民对美好生活的向往作为科技创新的落脚点,把惠民、利民、富民、改善民生作为科技创新的重要方向”。我们迫切需要发展人居科学,推进人居环境建设工作。

1990年以来,我倡导人居科学。人居科学以人居环境为对象,研究人类聚落及其环境的相互关系与发展规律,是应对国家战略、支撑“人民美好生活”目标实现的重要科学。当前,在建立空间规划体系的过程中,要因势利导地发展人居科学。空间规划的对象是“空间”及其规划。这个“空间”是国土空间,同时也是人居空间,就像一个银币的两面。空间规划需要地球系统科学为基础,同时也离不开人居科学的支撑。建议在我国现有13个学科门类基础上,增设“人居科学”为第14个学科门类。

从机构体制看,建议结合深化机构和行政体制改革,考虑设置统筹人居规划建设管理工作的机构部门,加强人居规划建设管理工作的统筹安排,发展人居科学,提高规划水平,为促进城乡人居环境优化提质提供制度安排和科技保障。

面向美好生活的人居环境建设是一项综合的事业。从学术上看,要自觉地把科学、人文、艺术结合起来。当前建立空间规划体系的工作,为我们提供了历史性的、具有时代挑战性的契机,我们要肩负起新时代的使命,不断探索、不断创新、不断前进。


石楠

( 中国学会常务副理事长兼秘书长,国际城市与区域规划师学会副主席,教授级高级师 )

空间规划是一个非常热的话题,但不是今年才提出来的,2013年中央就在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“要建立空间规划体系”,目的就在于结束空间规划领域乱象,加强大格局的管理。2014年中共中央国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、、土地利用规划等多规合一”,明确了多规合一的对象。2015年有非常重大的转变,中共中央国务院发布了《生态文明体制改革的总体方案》,提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”,把空间规划纳入到生态文明建设框架当中,我认为这是中国规划历史上一个重大的里程碑式的事件。2015年中共中央关于制定“十三五”规划的建议当中,提出了“十三五”时期实现多规合一的路线图。2016年出台了一系列重要文件,其中明确了在省级层面的多规合一工作,城乡规划如何纳入多规合一的框架等等。到了今年年初,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》当中,已经很明确地提出要以国土空间规划为基本约束,这样两规合一已经是非常明确的结论了,之后成立了相应的部委,各个部委进行调整,这是机构改革篇已经翻篇了。

但是,空间规划体系构建篇并没有揭晓,大家一直期待着能够把业务流程、业务关系梳理清楚,把各种现有的空间规划真正梳理得很明确。现在能看到的公开文件主要有两个,一个是自然资源部三定方案中明确的:负责建立空间规划体系并监督实施,推进主体功能区战略和制度,组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划;另外一个是自然资源部陆昊部长的讲话,他说,规划既不是城乡规划也不是土地利用规划,而是国土空间规划。我个人更注重他后面讲到的要集约优先、保护优先,用更少的新增建设用地指标,支撑新的经济总量增长,这是中央战略思路的调整,不是不要增长,而是要少耗资源集约增长,建设用地规划要先搞现有的,再说其他的。

至此,空间规划体系应该说有了一点端倪。我梳理了一下,空间规划主要涉及到三大类规划,一类是城乡规划,一类是土地利用规划,一类是国民经济与社会发展规划,分别由不同的法律授权。这三类规划有共同的特点,都是基于行政系列的五个层级,应该强调的是,这五级体系是行政系列,不是空间系列。对于空间系列来讲,空间单元的划分有两个很重要的指标,一是尺度,另一个是强度。空间层级不等于行政层级,空间单元的完整性和合理性,是空间系列划分的关键因素。从这一点出发,我很赞同刚刚吴良镛先生讲到的,空间规划按照中央的要求,有它的任务和使命,但是空间规划体系的构建,不仅仅涉及到三规合一如何整合的问题,涉及到与体系外其他政府职能之间如何协调的问题,更重要的是涉及到中央与地方职能合理划分的问题。

我认为“多规合一”不是目的,而是过程或工作方法。现在讲使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,这才是最关键的,这才是改革的重点问题。从这点来看,我认为“多规合一”并不意味着天下一规,各种规划总是存在的,多规是常态,关键是我们过去规划太泛滥了,规划之间缺少协调,缺少沟通,这才是问题所在。可以从空间入手,并不排除可以从其他地方入手做规划,空间领域规划的管理,也不应该以割断各类空间规划与关联业务的联系为代价。吴先生刚才讲到空间规划不是替代所有其他的规划,最关键的还是要强调协调。我认为协调、衔接应该是空间规划体系最关键的问题,对此我提出几个方面跟大家交流。

我认为规划衔接有几个逻辑,第一个逻辑是点和域。一方面要把总体格局把握住,金山银山、绿水青山等针对于总体格局,是域的概念。另一方面光有域的把控不够,必须分层次、多部门协同,吴先生刚才讲到的人居环境体系,更多来讲是点的概念,在符合生态文明总体格局的前提下,在点的格局上,要做好城乡规划工作,引领城乡居民点的建设。点和域需要相互协调,不可偏废,这是第一个逻辑。

第二个逻辑是保护和利用。一方面国土空间规划体系包括国土资源调查、空间规划、资源利用规划及监督,这是一个系列,这个系列我叫它资源规划系列,主要是原来的国土规划系列,或者是我前面讲的域的系列,它强调的是资源调查、保护、利用,通过资源调查、空间规划实现自然资源和生态环境的安全。另外一个系列,是中央反复强调的、建设、管理,这是一个更面向建设、面向人居环境、面向管理的系列,以空间规划为基础;但它又是综合性的,牵涉到方方面面,诸如老百姓开门七件事、城市四大基本功能等等,是对于建设行为的管控。这两个系列是有区别的。所以,我想斗胆对陆部长的话做点补充,我认为国土空间规划既是城乡规划,也是土地利用规划,是既有规划的传承、整合与优化。

第三个逻辑是底图和分图。我们很乱,乱在各有各的图,因为有了这些图的存在,出现了一个新词叫做“图斑”。体制性的原因造成了相互之间不协调的图斑。我认为基础底图的作用非常重要,山水林田湖草,生态修复,必须要基于一个基础底图的管控。国土空间规划要承担基础底图的功能,统一行使国土空间用途管制,对各类用途,包括建设用地、耕地、林地、山地、水体等进行管控,同时空间上划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等等。底图必须画好,如果底图再乱,再出现多少图斑,就是很大的问题。另外一方面,对土地各种用途进行宏观管控的同时,每个用途内部还有继续深化细化的程序要求,根据不同用途的特点、属性,要进行更加深入的研究,制定相应的规划,这是底图和分图的逻辑。

第四个逻辑是整体管控与专项管控。总的来讲,空间规划体系必须要对自然资源开发利用进行总体管控,不以牺牲资源为代价谋求发展,集约优先,保护优先,以更少的新增建设用地指标,支撑新的经济总量增长。习总书记在重庆、武汉视察的时候多次讲到长江流域要共抓大保护,不搞大开发,非常高屋建瓴,不仅仅是针对长江流域的要求。另一方面,在确定的使用范围内,如何集约高效利用资源,还需要各个不同类型资源本身做好专项规划。只有把各种资源都更加高效利用好,才能实现总体资源管控,才能实现生态文明建设的总体目标,这也是一个很重要的逻辑。

第五个逻辑是资产管理和环境管理。我一直期待着关于资产管理方面的规划、政策或思路的出台。国有资产的保值增值是全体人民的福祉,是共和国立国的重要基础,各种国有自然资源,包括国有土地、林地等,是资源最基本的组成,同时是资产最基本的基础。国土空间规划或空间规划体系很重要的职能之一,在于承担着资产的保值增值,包括各种类型自然资源的保值增值,这是我们很重要的目标。另外一方面,作为政府特别是地方政府承担着更多的人居环境改善的任务,关注人民的生产生活环境和生活品质的提升,对于环境的追求,对于文化品位的追求,也应该是空间规划体系的职责,这方面城乡规划领域可以做出贡献,有所作为。

第六个逻辑是程序、学科及其他方面的衔接。国土空间规划有其法定程序,其中更重要的是学科之间如何衔接。学科之间的衔接共建是一个更加基础性、更加艰巨性的任务,不是由哪个部门来做,而应该是全国、全社会、全行业尤其是在座的研究人员,包括我们设计单位,大家共同来推动的事。


袁奇峰

( 中国学会常务理事,华南理工大学教授、博士生导师 )

经历了40年深刻的城市化转型,中国社会的主要矛盾已经从农村转移到城市——如何应对城市化带来的国家治理、经济体系、社会结构、文化、生态安全和基础设施系统的巨大变革。

我国很多空间规划都是在探索社会主义市场经济实践过程中,在政府和市场、下级和上级之间相互博弈和彼此规训中形成的。地方政府的先行先试、创新突破和中央政府的鼓励创新、积极干预是40年改革开放的两个很重要的方面,不能用一个方面掩盖另外一个方面,如何做到既要有序又要有活力是个大问题。

主体功能区规划没有立法支撑,但是很有道理。自上而下的土地利用总体规划有立法的支持,对土地资源管理很有效。自下而上的城乡规划也有立法的支持,对地方经济发展很有用。这三个规划再加上不同部门的规划一起发力的结果,就是神仙打架,地方遭殃。特别是各个部门都采用督查制度后,地方经济发展的活力就受到很大抑制。地方政府有两个应对:一个是很多大城市把国土和规划管理机构合并,和国家自然资源部的设立如出一辙。另外,他们积极推动“多规合一”工作,主动协调不同规划之间的矛盾。

国土空间规划有三个主题——自然资源的保护、开发和配置。在国家和省域尺度上强调资源的保护无可厚非,但是如果我们国家以后还要靠地方政府推动经济的发展,就要保护他们推动的积极性,满足地方对自然资源开发的需求。自上而下的资源保护和自下而上为发展而争取资源开发的博弈一定会贯穿整个国土空间规划体系建立的过程当中。

如何平衡发展和保护的矛盾是最大的挑战,这就涉及到资源的配置,于是就出现了空间规划的需求,要明确哪里保护、哪里开发以及开发多少,而这种分配的逻辑基点究竟是什么?浙江省实施多年的“县(市)域总体规划”给我们提供了一个很好的样本,即在县域(或设区城市辖区)尺度上,以全域发展战略统筹生态、生产和生活空间。

这次国土空间规划改革最重要的进展,可能是国家、跨省、省域、跨县(市)空间发展战略规划有机会成为连接上级政府和地方展开保护与开发博弈的平台;又或许是探索多年的委员会制度有机会成为连接政府与市场的主要机制。


梅耀林

( 中国学会理事,江苏省设计研究院院长 )

石楠副理事长和袁奇峰教授的发言对我很有启发,接下来我谈几点自己的思考。

首先,空间规划之争的缘起是对国土空间资源使用和管控的部门事权之争。1980年代以来,在土地有偿使用的背景下,土地与空间资源的配置权成为各个部门关注的核心。发改部门从原来定目标、定指标逐步向区域空间延伸,住建部门从关注城市向关注区域延伸,国土部门也是这样,其管控的区域从以农村为主转向全域管控。每一个部门都在往全域、全要素延伸的时候,就会带来一个结果,同一个空间里面有若干个规划,又不相一致,导致相互矛盾。在纵向上,中央与地方关于空间资源的管控与利用的博弈,导致现在空间规划一些问题的产生。随着发展方式向生态文明、资源保护为核心的导向转变,空间规划必须要相应转变。

接下来我重点谈一下对重构空间规划的设想。第一是要建构与事权相匹配的空间治理体系,其层次与政府层级相对应,以提高空间治理现代化为核心。第二是要强调分级落实,全国和省级的国土空间规划定战略、定政策、定总量、定格局,设区市和县国土空间规划侧重落实战略、落实政策、定格局。重点要说的就是设区市和县,在市县层面需要划定三线边界,制定相应的空间管控规则。第三是要强调统一标准和数据基础,以数字化空间底图作为所有工作的基础,在统一的底图上,进行资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价,并以此为基础,进行三线划定和空间管控规则制定,开展用地功能布局与综合整治以及要素配置和支撑体系等相关内容。

设想以空间总体规划为指导,通过分块和分条两个层面的规划来进行细化落实:分块规划包括城镇地区、农业地区、生态地区和其他地区的规划,其中城镇地区包括控规、城市设计等规划,农业地区包括村庄建设规划、乡村旅游规划等,生态地区包括湿地保护规划等;分条规划主要是交通、市政基础设施和公共服务规划等相关规划。


叶裕民

( 中国学会常务理事,中国人民大学教授、博士生导师、中国城乡发展与规划研究中心主任 )

空间规划体系和城乡转型发展的关系是国家空间高质量发展必须厘清的重大问题。空间规划体系应该是城乡转型发展的手段和过程。我国空间规划体系诞生于生态文明制度改革,服从于国家五位一体推进现代化的总目标;空间规划体系制度建构是服从于城乡一体化发展的需要,以生态文明为指导来推进城乡一体化和国家现代化的过程。

生态文明是对可持续发展理论的丰富和发展。可持续发展更多地强调时间维度,注重代际公平。生态文明将可持续发展的内涵延伸到空间维度,创建了可持续发展的空间秩序,将可持续发展原有的代际公平与空间正义有机联合起来,这就是新时代习近平生态文明思想时空统一的辩证关系。

生态文明思想是我国新时代建设社会主义现代化强国的重要指导思想,也是中国特色社会主义理论的重要创新。大家千万要记住,我们建构包括空间规划体系在内的国土空间开发保护制度,目标是为了形成人与自然和谐发展的现代化的格局,人的发展和自然的发展同等重要,自然的发展更多为了以人民为中心,以促进人民美好生活为大目标。

国土空间开发保护制度构成国家治理体系的重要组成部分。国家治理体系由两部分组成,一方面是五位一体,即经济、政治、文化、社会、生态,另一方面是空间治理体系。后者也可以从两个视角表达,一个视角是从宏观到微观,包括全国治理、省(市、自治区)治理、县市域治理和乡镇街道治理;而从另外一个角度看,全国就是城市加乡村,又可以称之为城市治理加乡村治理。国家治理体系的两大部分内容相辅相成,融为一体。

发展与保护的矛盾是国土空间开发保护制度始终要面对和解决的基本矛盾。习近平总书记提出了“绿色化”和“绿色发展”的新理念。绿色化是按照生态文明理念实现绿色发展的过程,绿色发展是建设生态文明的现实路径。单纯的生态主义或者将农业文明和乡村文明看作是生态文明的典范,或者简单地用生态文明取代工业文明,都是粗暴的。应以人与自然和谐相处为目标,坚持走新型工业化道路,协调好生态文明和工业文明的关系。中国工业化还没有完成,国土空间开发保护法不能成为限制开发与发展的法律,而要成为促进有序高效发展且发展与保护互相促进的法律,为实现“人与自然和谐共生的现代化”提供制度保障。


张晓玲

( 中国国土勘测规划院总工程师、研究员 )

结合自己从事《全国国土规划纲要(2016-2030年)》(以下简称《纲要》)编制工作的体会,提出国土空间规划编制面临的四个技术性问题,向业内专家学者求教

一是关于资源环境承载能力评价。关注和开展资源环境承载能力评价已是当今各界的共识,开展这项评价已经成为新时代国土空间规划最重要的支撑,并具有一定的实践应用基础。目前面临两个亟待突破的技术瓶颈。一是如何确定资源环境承载能力的阈值,二是如何处理空间尺度问题。在《纲要》编制过程中,我们认识到,这项评价工作的重点应放在不同区域资源环境突出问题的甄别上,这样可以回答两个问题,一是揭示评价区域资源环境的限制性因素是什么,二是揭示评价区域内限制性因素及其限制强度的空间差异。而实际上,这两个问题的答案在编制规划方案时有着十分重要的意义,甚至比回答是否“超载”更具意义。

二是关于国土开发强度。在未来国土空间规划编制中,国土开发强度将是一个十分重要的约束性条件。合理确定国土开发强度面临的技术难点是如何确定特定区域的合理的国土开发强度。这个问题的难点有两层意思。第一,对于特定区域来说,确定合理的国土开发强度阈值,缺乏坚实的理论和方法支撑。其复杂性在于,各地的自然本底各异,产业结构不同,国土开发利用的效率、效益也不同,再加上社会人文及传统等条件的差异,要确定一个合理的可用于规划实施的国土开发强度(而不是仅限于学术探讨层面),显得力不从心。第二,在不同尺度的国土空间,国土开发强度有着不同的比例。如何在以行政单元编制国土空间规划的条件下,科学确定各地国土开发强度,这是更大的技术挑战。

三是关于国土空间用途管制的空间逻辑。土地利用规划和城乡规划在空间管控上都不同程度地存在逻辑漏洞。未来在构建国土空间规划体系过程中如何完善空间传导技术逻辑,极具挑战性。首先要做好国土空间的顶层设计,其次是建立健全有效的上下传导机制,三是空间逻辑关系要更加科学严谨且可校核。在指标控制方面,需要解决如何科学分解指标的问题;在分区管控方面,需要解决各层级国土空间规划分区方式及管控要求问题。

四是关于国土空间用途管制规则与规划实施弹性。将土地用途管制制度应用于国土空间用途管制,其重点在于对生态空间、农业空间与城镇空间之间的转变,应具有更加丰富和复杂的管控要求与规则。与此同时,国土空间用途管制重点的差异,需要有与之相应的管制规则,做到有的放矢,管用好用。


冯长春

( 中国学会常务理事,北京大学城市与环境学院教授 )

下面谈谈对空间规划与空间治理的认识。

第一,空间规划与空间治理的关系。规划是引领发展的方案,决定区域-城市空间发展的战略方向,决定发展的成败;空间治理是空间规划的实施手段和措施,决定发展的成效。空间规划和空间治理衔接好、结合好,才能使区域-城市协同和协调可持续发展。因此,空间规划要以人为本,以问题和目标为导向,明确一定阶段的发展模式,优化空间要素配置和空间格局。在空间规划的引领下,实现有效治理,就要从制度上、政策上和技术规范上设计区域协同治理的机制和运行体制。例如,京津冀区域治理与国外大都市区治理模式比较,从参与主体来看,社会力量参与不充分,各主体间权责关系仍需进一步界定清楚;治理手段上主要靠行政管控,法律和经济手段需要加强;目前的协同治理机制主要为相对松散的议事模式,需要健全整体协同治理体制和组织机构建设。

第二,关于空间规划体系。梳理总结发达国家的经验和教训,有些可以借鉴,但不能照搬,要针对我国的实际情况,建立符合我国国情的空间规划体系。比如,日本在2001年也实行了大部制改革,修订了国土综合规划与开发的法规,从国家和地方两个层面进行国土空间综合规划,同时,对有关各部门进行协调,建立了区域协同发展治理的机制和管控机构。

从美国的规划体系来看,州政府与联邦政府之间不是隶属关系,州政府可根据具体情况管理本州的土地资源,不存在统一的管理模式。空间规划主要由地方主导,国家层面来讲,联邦政府主要是制订和通过一些规划法规,并对一些跨区域的发展规划进行指导或者战略上的规划,像大家熟悉的美国2050发展规划,主要针对的是超大区域或者超大城市的空间规划,区域和主要由地方的州政府和城市进行编制,规划法规系统可以分为三个层级:联邦规划法规,州规划法规和地方规划法规。美国联邦政府对规划不实行统一的审批管理,编制完成的规划经过地方议会批准后具有法律效力。在规划和实施过程中,建立了权责明确的部门协作与规划协调机制。如费城,在家乡自治宪章中明确规定委员会负责城市综合规划编制,委员会处于规划中的领导位置,负责统筹其他部门和团体的意见。对投资项目,也规定由委员会主导编制,投资项目的确定要优先考虑将费城2035规划和社区规划中的建议纳入。

英国体系,根据《规划与强制征收法案(2004)》进行了调整,将规划体系建立在国家、区域、地方三个层次上。2011年通过地方主义法案废除了区域规划层级,但在伦敦地区,区域空间发展战略仍是法定规划的一部分。地方层面上,英格兰各郡、区和民政区议会负责编制“地方发展框架”,其中最重要的内容是核心战略。规划管理以签发开发规划许可证控制地区的土地开发活动,形成了多部门协调和协作的规划编制和管控平台。从国外的经验来看,空间规划体系建立后,要通过相应的机构协调和协作,依据相关规划法规,编制不同层级的发展规划,相应出台一系列空间管控的策略和措施。如英国设定以绿带为措施的管控空间,并落实到不同空间尺度上。美国华盛顿州、俄勒冈州、田纳西州等十多个州已经实施城市增长边界的规划管控措施。普吉特海湾中部地区的区域增长战略是,人口与就业的增长集中在特定的城市增长区域,在特定的城市增长区域中,各类活动增长集中在城市地域,而在城市地域中又集中在城市中心区。

我国地域广阔,区域差别大,与国外的发展阶段和过程不同,根据我国的实际情况,我们认为建立国家、区域、地方三个层次,全国、跨区域、省、市、县(镇)、村6个级次的空间规划体系比较合适。区域层面可分为按行政区域和跨行政区域两个尺度制定发展战略和空间规划。跨区域制定空间规划,可更好地适应“一带一路”倡议、长江经济带发展战略、京津冀协同发展战略的需要,并可以有效地进行区域空间管控和协同治理。跨区域的还有城镇群、城市经济区、滨海大湾区、流域、交通干线沿线等类型的空间规划。这里把跨区域空间规划提出来,是因为现在发展中遇到的问题,不是一个城市能解决的,而是需要区域中的城市共同解决的问题。就一个流域、一个城市密集地区而言,现在一些城市把水源地和自来水厂放在本城市的上游,污水排放布置在下游,如此对其下游的城市就会带来污染。也就是说,一个城市的上游就是另外一个城市的下游,这就需要跨区域的协调处理。通过规划的统筹,促使这些城市去治理环境、治理污染,实现区域-城市的协调可持续发展。总之,从国家层面上编制全国国土空间规划,主要是实现国家战略和提出实施准则和政策;跨区域和省级的空间规划,主要是区域空间结构性规划;地方层级主要是城市空间结构规划和土地利用规划,包括法定图则和用途管制规则;各级规划还要有专项规划支撑。形成从宏观到微观有机结合、相互联系、分工明确的空间规划体系,才能有效指导区域-城市的可持续发展。

第三,关于空间治理。空间规划的落实和实施要从空间治理和协调机制入手。区域空间治理要从政府、非政府、公众这三个方面来考虑,建立多元主体参与、责权分明、利益共享的机制和架构,通过平等沟通协商和协同管控,实现共赢。具体而言,要充分发挥中央和地方政府的管控作用,调动社会群体和企业参与;从治理手段来看,要法律、行政和市场手段相结合。立法是根本,要依法治理,在此基础上,建立行政指导和管控引导下的市场配置资源的机制;基于利益共享、生态补偿和政绩考核,从结构、程序(决策、执行、管理、反馈)、组织和技术上,建立承上启下的协调和运作机制。在区域空间治理方面,下面几个国外例子有些方面可以借鉴。

(1)德国柏林-勃兰登堡地区的协同治理模式:参与主体为地方政府、地方部门代表和各类社会志愿者;治理手段采用法律手段、行政手段和经济手段相结合;协调治理工作包括建立协调机构(柏林-勃兰登堡联合规划部)、采用分歧台阶制处理问题和矛盾、通过合署办公进行相互监督与约束的动态监管。

(2)巴黎大都市区区域治理模式:建立“中央主导-地方自治”的双层治理结构,将巴黎市及近郊3省合并为巴黎大都市区,设为固定行政层级。中央政府把地方规划决策权下放给部门机构,打破上下分级的定向权力架构,以《大都市区法》为约束,在行政领域内基于多利益导向建立多元主体间具有法律效力的合作关系,鼓励市镇政府相互联合,并与其他非政府组织的利益主体进行联合,编制和实施规划;中央政府实施动态监管。

(3)东京首都圈,由中央政府、都县政府、指定的城市、市町村政府和团体及经济团体为治理主体,“首都圈广域地方规划协议会”为最高决策者。以《国土形成规划法》和《地方自治法》为约束,地方政府形成广域联合体,在交通运输、环境保护、产业发展、居住环境等多个领域开展不同层次的合作,并在广域行政体内部相互监督,依托“计划(plan)、实施(do)、评估(check)、反馈(act)”实施监管。广域行政体内部相互监督,形成PDCA政策循环反馈模式。

针对前面提到的京津冀区域协同发展情况,要实施京津冀协同发展的空间规划,建议:(1)加快空间规划治理的立法工作;(2)设立“京津冀区域空间规划与治理行政管理机构”,发挥承上启下作用;(3)建立统一的区域治理数据库与管理平台系统;(4)建立逐级监管与反馈和协调机制;(5)促进合作联盟的建立,发挥市场主体保护和开发建设的作用,地方政府联合机构负责动态监管和必要的日常事务处理。


何明俊

( 杭州市政协城建人资环委员会主任 )

我谈三点认识。

第一点是应当明确空间规划体系的工作任务。空间规划体系的建立首先涉及到研究对象。国家设立自然资源部,把城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划整合成为空间规划体系,研究对象已经很清晰了,就是各个层次的土地使用。空间很重要,由于土地使用对社会、经济、环境都有影响,并且在空间上产生的效果具有不一致性,这为空间规划留下一个难题。但我觉得这是空间规划的一个重要的支点,也是空间规划需要承担的职能。为此,我认为空间规划体系的任务是三句话:第一句是对土地实施公共管理,第二句是在空间上平衡社会、经济、环境的关系,第三句是改善人居环境,这也是城乡规划的一个传统。

第二点是应当规范空间规划中权力与权利的关系。在权力方面,有“立法权”、行政权、“司法权”,还有一个监督权,但最重要的还是“立法权”。早在2013年中央城镇化工作会议就提出要加快规划立法工作,但现在如何立法尚未破题。在权利规范方面,土地发展权制度、土地相邻权制度与土地征收权制度比较重要。如果没有土地发展权制度,就不可能设计出公平公正的公共政策去配合空间规划的实施。土地发展权与土地相邻权密切相关。为什么现在控规很难编制?如果把土地看作为财产权利,则存在先占规则。土地发展应考虑先后顺序,这是控规无法预测到的。这就涉及到相邻权制度问题。如果没有制度设计,在实施的时候难度会很大。发挥土地的使用效率与实施空间规划都涉及土地征收权。现在土地征收尚未与空间规划挂钩。如果土地征收必须依据空间规划,就会对空间规划的编制提出更高的要求。这从另一个角度要求空间规划采用立法模式。

第三点是空间规划中,区域、城市(县)、地方是三个基本的层次。由于空间尺度不同,不同层次的空间规划面临的问题、承担的职能与采用的方法是不同的。区域层次的空间规划研究的是宏观问题,主要采用协调的方式。市(县)是一个法律主体,也是一个财政主体,所面临的是整体性与综合性问题,可以采用立法方式。地方层次面临的更多是实施性与法律性问题,应当采用立法方式。我觉得三个层次空间规划的关系以及相关的很多概念需要厘清。依据上一层次的空间规划编制下一层次的空间规划不是简单的刚性与弹性的问题。又比如,什么是城市什么是乡村?如果不界定清楚,就无法精准计算城市化水平,就很难划定城市增长边界。


王凯

(中国设计研究院副院长、教授级高级师)

关于规划体系改革,现在大家眼光都盯着国土空间规划体系,其实正规的说法是规划体系,即除了国土空间规划以外,还有发展规划,大家不能把这个给忘了。从党的十七大、十八大以来,空间规划我们一直在讨论,包括中央提出的生态文明建设,其在2015年中央颁布的生态文明体制改革方案里有最清晰的表达,它讲了建立八项制度,其中一项制度是空间规划体系的建立,所以生态文明制度的建立是规划体制改革的前提条件。2018年国务院机构改革,成立了自然资源部,它的职能在中央的决定里面很明确,就是统筹山水林田湖草治理,包括产权所有、用途管制等,是非常综合的。自然资源部提出重构国土空间规划体系,很大程度上是要强化空间治理的约束性,推动生态文明建设,更加强调上级政府对下级政府的约束。

所以我个人理解,国土空间规划就是要布好一个大棋盘。昨天晚上碰到胡序威先生,他讲,国土可不是土地,是包括土地在内的多种要素的集合,是一个疆域的概念。把中华人民共和国960万平方公里国土比作大棋盘,国土空间规划工作就是要布好这个棋盘,起到建设生态文明的基础性作用,这是非常重要的。

至于大家原来没有太注意的发展规划,其实国家发改委从2010年以来一直在做这项工作,从2010年到现在,发展规划也在不断地改革。发展规划从“一五”时期到“十五”时期称为计划,“十一五”时期开始称为规划,才有了空间的表达。当前发展规划的职责,我觉得是实现高质量的发展,面临的挑战主要是处理好政府和市场的关系。如果说国土空间规划是一个“棋盘”的话,发展规划就是确定那些具有全局性、战略性的“棋子”,比如南水北调、西气东输、京津冀协同发展这样的重大战略工程,通过这些“棋子”发挥国家战略的导向作用。这两个规划放在一起看,空间规划的核心是生态文明建设,发展规划的核心是高质量发展,二者之间是互动的关系。

那么城乡规划在哪里?我觉得城乡规划的主要作用是基层治理,城乡规划面对的是具体的城市建设管理行为,特别是城市的人居环境建设。用一句非常通俗的话来讲,城乡规划和其他规划的关系是“上面千条线下面一根针”的针。

城乡规划的改革在2015年召开的中央城市工作会议上说得很清楚,其目的就是要充分发挥城乡规划在治理“城市病”上的作用。关于城乡规划编制的改革,北京市城市总体规划其实是一个很好的案例,它是党的十九大之前批复的唯一一个新一轮总规,它的任务是,要明确建设“一个什么样的首都,以及如何建设首都”,这是北京总规的任务,不是别的城市总规的任务。比如上海总规的任务可能是明确如何建设世界级经济贸易中心、卓越的全球城市等等。每一个城市的发展有它自己特定的目标,而这个目标是要落地实施的。所以,城乡规划的作用,是要强化地方政府的主体责任,落实中央的政策,实现在地的发展统筹。其实地方的主政者们想问题还是很全面的,比如上海、北京的规划里涉及不少全球事务和国家使命,当然主要是当地老百姓的诉求。总之,在地方层面城乡规划和其他规划是相通的。

就规划体系而言,现在有国土空间规划,有发展规划,也有城乡规划。当前规划工作的难点不在于有多少层级多少类型的规划,而在于处理好中央和地方的关系,规划之间的核心是协同。“一张蓝图干到底”的本质是协同发展的思想,不是指某一张图。

关于学科建设我就说三点,一是要把握好城镇化的趋势,二是认清新时期区域发展的动力,三是要把握城市和区域的空间演进特征。当然学科建设还要有时代性、前瞻性和包容性。总之,城乡规划学科应该是社会实践的一部分,最主要的目标还是要优化人居环境,这也是我对吴良镛先生讲话的一个呼应。


欢迎在朋友圈转发,转载请在后台留言


微信改版后

好多人说不能很方便找到我了

其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦

只需要5秒钟哟~

了解更多《》杂志信息,搜索微信号“”或识别下方二维码关注。

关注我们,精彩无限~!



点击查看原文全文

如有版权问题请联系 admin@caup.net:规划头条 » 【Open Access】空间规划体系变革与学科发展

讨论请到国匠热点讨论群:点击加入QQ群

登陆国匠城 注册国匠城

规划云首页
多风格地图底图 getxy 在线协作工具 意向图片搜索 线稿自动上色 断面绘制工具 词频统计工具 mapv style xuetang fenxitupeise upnews