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 微文:【学术笔谈】石晓冬| 建设京津冀以首都为核心的世界级城市群的几点思考

文首300字: 编者按2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在......(2019-04-27 09:00:00)

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作者:城市规划学刊


    

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【学术笔谈】石晓冬| 建设京津冀以首都为核心的世界级城市群的几点思考


编者按

2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作,等等。在国家新时代的新要求下,区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点?不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点?规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制?本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会,邀请多位专家学者共同探讨。


石晓冬(北京市城市规划设计研究院副院长,首都区域空间规划研究北京市重点实验室副主任,教授级高级规划师)


建设京津冀以首都为核心的世界级城市群的几点思考

 

京津冀协同发展是新时代中央站在国家发展全局的高度作出的重大决策部署。五年来,京津冀将构建以首都为核心的世界级城市群为目标,在制度创新、功能重组和结构优化方面实现了诸多转变,并呈现出新的发展态势。

 

一、从理想主义蓝图转变为顶层设计引领下的全面深化改革

 

一直以来,京津冀三地存在资源配置行政色彩浓厚、战略定位缺乏统筹、制度保障不健全及缺乏统一决策等体制机制问题,造成了区域的市场失灵,制约了京津冀的协同发展进程。而过去各部门组织编制的大量区域规划,均是建构在全球化、市场化、区域一体化理想主义基础上的政治蓝图,没有根本解决体制机制的障碍,必然难以发挥功效。习近平总书记三次在北京视察时均强调以全面深化改革为抓手努力破除制约协同发展的各种障碍。在顶层设计引领下,近五年京津冀构建起深化改革的战略框架。一是形成了发展规划统筹体系。《京津冀协同发展规划纲要》于2015 年颁布,《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》于2016 年发布实施,京津冀交通、生态、产业等12个专项规划和一系列政策意见相继出台,实现了顶层设计的整体指引、分步实施、专项统筹和保障支撑。二是明确了统一的决策机制。2014 年,国家成立了京津冀协同发展领导小组和专家咨询委员会,对区域协同发展重大事项进行强有力的领导和科学指导。三是在顶层设计指导下推动规划落地实施。党中央、国务院相继批复了《北京城市总体规划(2016—2035年)》、《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016—2035年)》、《河北雄安新区规划纲要》、《河北雄安新区总体规划(2018—2035 年)》等规划,为确保区域协同战略支点按照既定目标落地实施提供制度保障。

 

二、从“规模——等级”式的要素配置转变为以疏解为“牛鼻子”优化功能重组

 

一直以来,京津冀地区的资源要素配置遵从“规模-等级”结构,其结果导致了北京人口过快增长、大城市病问题凸显,资源环境承载力超限、自然生态系统退化,公共服务水平落差大、区域发展差距悬殊等问题,聚集资源发展的方式存在历史惯性。为推动高质量发展,中央明确了北京以疏解非首都功能为“牛鼻子”,做好推动一般性制造业,区域性物流基地和区域性批发市场,部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构等四类非首都功能疏解的“减法”。同时统筹考虑疏解与整治、疏解与提升、疏解与承接、疏解与协同的关系,通过强化北京“四个中心”的首都功能、做优“1+4+N”的承接平台等工作做好“加法”,调整经济结构和空间结构,解决区域发展不平衡,走出了一条内涵集约发展的新路子,为全国区域协调发展体制机制创新提供经验。

 

三、从跨越式的空间重构回归空间规律指引下的空间治理

 

京津冀历次区域规划提出了点轴式、圈层式、多中心-网络式等多种空间构想,而实施成效却不尽显著。反思其原因是过度重视通过跨越式的调整实现空间重构,而忽视了城市-区域空间发展的一般性规律。随着对区域发展认知的加深,当前的工作越来越重视通过空间规律实现京津冀区域发展的综合治理。一是科学认知空间尺度。北京提出分别在半径50km、150km 和300km 三个尺度围绕首都形成都市区、首都圈和城市群的空间圈层布局结构,旨在结合不同空间尺度上区域和地方的特点及各自存在的问题制定差异化的空间治理策略,以应对协同发展的多重挑战。二是准确把握空间分异。京津冀发展的梯度差异是客观存在的事实,也是区域规划必须遵从的规律,因此,当前的区域规划明确了一核、双城、两翼、多支点的差异化发展特征,通过突出北京一核的引领,强化京津双城主要引擎,建设河北雄安新区与北京城市副中心两翼承接疏解、错位发展的战略支点,以及网络化多支点的城镇空间格局,构筑起协同一体的城市群空间体系。三是注重发挥空间联系。当前,北京和东南环京地区跨界联动明显,呈现出典型的空间一体化、经济一体化和生活同城化特征。为适应这一空间演化的需要,北京与河北、天津正在通过统一规划、统一政策、统一管制和统一标准推动四个跨界地区的协同发展,优化都市区空间结构。

 

过去五年,京津冀协同发展通过以顶层设计为引领推动深化改革、以功能疏解为抓手促进功能重组、以空间规律为依据实现结构优化等探索,完成了谋思路、打基础、寻突破的基础工作。未来仍需要不断开拓创新、实践探索,支撑京津冀协同发展不断滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难。

本文为《》原创文章 

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