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 微文:【学术笔谈】樊杰| 区域协调发展三个应该高度重视的方面

文首300字: 编者按2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在......(2019-04-27 09:00:00)

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作者:城市规划学刊


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【学术笔谈】樊杰| 区域协调发展三个应该高度重视的方面


编者按

2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作,等等。在国家新时代的新要求下,区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点?不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点?规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制?本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会,邀请多位专家学者共同探讨。


樊杰(中国城市规划学会副理事长,中国科学院科技战略咨询研究院副院长,研究员)


区域协调发展三个应该高度重视的方面

 

区域协同是任何层级的国土空间规划都必须高度重视的一个主要内容。对于一个区域而言,在确定功能定位、流空间部署、区域性重大任务时,都必须从区域联系和区域间相互作用的角度进行分析并提出应对方案。对于一个城市而言,从城镇体系中特别是同密切相关的“城市——区域”、“城市——乡村”、“城市——城市”等协同角度的理解,对城市发挥优势、把握方向具有重要意义。随着区域系统的开放,区域之间的依赖性加大,区域一体化进程也在加快,而且,区域间协同的载体越来越多样、协同网络也越来越复杂、协同机制也越来越多样,无论是开展以需求与协同为重点的区域一体化的规划、或是就一个区域一个城市进行规划必须考虑区域协同发展的作用、或是对一个区域整体规划时应该纳入对区域内部各子区域之间的协同发展内容等,区域协同发展已经成为国土空间规划必不可少的组成部分,而受载体和机制复杂多样化的影响,认知区域协同发展的规划方法也将趋于多样、促进区域协同发展的机制也将变得越来越复杂。

 

因此,把握区域协同发展的科学内涵和本质,对于把握区域协同发展的基本规律和走向、创新规划应对的新方法和新机制,具有重要意义。特别是我国处于一个发展的主要转型期,从发展理念和指导思想上突出以人的发展为核心,发展的要求突出科学发展和高质量发展,发展背景转向生态文明,等等,对未来特别是2050 年之前我国区域协同发展的基本态势和重大问题的认知,就成为促进区域协同发展的规划科学化的必备基础。

 

聚焦国内区域协同发展的前置条件有两点,一是,每个区域要正确认识、准确把握在全国甚至在全球发展格局中的定位,定位就是区域发展特色所在、是优势所在、是竞争力所在,也必然是确保区域持续健康稳定发展的客观基础。这是区域协同发展的前提和关键,区域协同发展一定是优势互补、相互促进、共同繁荣的发展。这就要求我国各个区域都应该按照主体功能定位,按照生活空间宜居、生产空间集约、生态空间秀美的要求,确定发展目标和路径。二是也必须看到,由于不同区域在美丽中国建设中的功能定位不同,有的区域更多是履行生态安全屏障功能,有的区域则以生产粮食为主,有的区域则按照自然规律和社会经济规律成为人口和经济集聚的区域,这样就导致在经济收益上存在巨大差异,往往生态保护越重要的地方、提供商品粮比重越高的地方,就越穷。这就需要进行体制机制改革,通过落实生态产品价值的系列制度创新实现收益,通过粮食产品补贴实现收益,通过产业产品间的利益调整机制,通过财政转移支付实现收益,还需要通过基本公共服务均等化托底。

 

区域协同发展的目标,一定是区域共同繁荣,破解区域发展不均衡和不充分的矛盾。我国区域协同发展最突出的表现,在全国尺度上是我国正在经历着沿海和内陆发展不均衡、向南方与北方发展不均衡的转变,沿海和内陆、南方和北方的发展不平衡是区域协同发展长期以来老问题与新问题叠加的综合表现。东北地区、西北地区的发展相对比我国西南地区、东南地区发展缓慢,而西南的云贵川、以及位于东南半壁的福建等区域经济的加快发展,成为区域发展不均衡出现新特点的主要原因。解决东北和西北发展、准确地说是蒙藏和西北地区形成的中国西北半壁——可称为大西北的发展,应该在人口有序流动减轻大西北资源环境超载的同时,在新时代的大背景下有大思路和合理科学的发展模式,才能把西部大开发的伟大事业推向一个新阶段,彻底解决我国区域发展不均衡问题。大西北步入发展新时代的优势依然是自然资源禀赋的优势,包括已经形成的战略资源储备基地的有序绿色开发、特殊生物资源和农副产品资源的深加工利用、可再生能源的开发以及基于能源优势形成的高耗能产业体系、独特的自然生态和人文社会风光提供的游憩目的地等。在交通基础设施改变、一带一路的实施大格局、信息化智慧化网络系统的支撑下,这种发展成为可能的现实。大西北发展的最大短板是科技创新能力,而且创新能力同东南半壁的差距不断扩大,较经济发展水平差距程度扩大的更为严重。所以,破解科技创新短板难题、是新时代大西北发展的关键。

 

我国区域协同发展的核心问题,依然是城乡协同发展的问题。在长期发展过程中,我们走过两个弯路,当然也是发展阶段性规律使然。一个弯路是早期割裂城乡关系,突出城市发展和城市化进程,导致城乡差距不断拉大,城市反哺乡村发展的机制非常薄弱,城市辐射带动乡村发展的能力一直难以壮大。另一个弯路是近期在突出城乡一体化进程中又再搞城乡一样化,既不适合农业生产方式的空间载体需求,又抹杀了乡村在整个居民点体系中的价值,最终将不适应人类在人居空间需求方面的发展规律。从人口流动上,早期突出单项的人口从乡村向城市的流动,后期又出现无序的城市人口在乡村占据第二生活空的问题。未来,中国的城乡关系一定是在新型城镇化和新农村建设两股力量共同作用下的科学合理的协同过程,一定是具有中国特色的城乡发展新格局。从人口流动上,城乡必须是双向合理的流动,城与乡才能够在人口流动中双双获得活力,这就要求建立城市能够留出乡村转移人口的机制,同时要创新城市人口转移下乡的制度保障。从居民点特色上,城乡必须是各具文化特质,各具自然生态特点、各具社会形态、建筑风格和规划品质、以及与各自人口构成和产业特质相适应的居民点。从均衡发展上,要实现基本公共服务均等化,特别是乡村在基础和公共服务设施建设水平方面不拖乡村人均环境和人民生活福祉的后腿。总之,未来中国新型城乡协调格局是各具特色、但满足人的居住生活和事业发展的综合价值是相等的空间格局。城市让人的生活更美好,乡村也一样让人的生活更美好。

本文为《》原创文章 

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