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 微文:【学术笔谈】崔功豪| 关于区域协调(协同)发展的几点认识

文首300字: 编者按2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在......(2019-04-27 09:00:00)

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作者:城市规划学刊


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【学术笔谈】崔功豪| 关于区域协调(协同)发展的几点认识


编者按

2018年底,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,是党中央针对新时代区域发展不平衡不充分矛盾的重大战略部署。近年来,区域协同发展的实践领域展现了许多新的动态和趋势:以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展,《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020 年)》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》相继出台,上海联合浙江、江苏的临近地区正在积极开展大都市圈空间协同的规划编制工作,等等。在国家新时代的新要求下,区域协同发展的规划实践有哪些新的特征、新的理念和关注重点?不同地区的区域协同发展规划在技术方法上有哪些值得探索的新要点?规划如何制定推进中心城市和跨界地区协同发展的实施机制?本刊编辑部特以“区域协同发展的规划新态势、新方法和新机制”为主题组织学术笔谈会,邀请多位专家学者共同探讨。


崔功豪(南京大学建筑与城市规划学院,教授)


关于区域协调(协同)发展的几点认识


区域关系是国家和区域经济社会发展中需要面对的基本问题之一。毛泽东的十大关系、邓小平的东中西战略、胡锦涛的科学发展观都反映和包含了区域关系的内容。十九大把区域协调作为国家战略,更把区域关系提到一个新高度。国家内部的区域关系是国家的重大战略决策,如我国的三带四区、南北之间;而不同空间尺度(地带间、地区间、城市群间、都市区间)内部的区域关系则是发展中需要积极应对的现实。

 

区域协调是处理区域关系的一种总提法,依据各区域的区域差异、发展阶段、矛盾状况、体制机制等采用不同的协调方式。中国城市规划设计院杨保军院长对我国三大城市群的区域协调方式作了精辟的解读:京津冀协同发展、粤港澳创新合作、长三角一体化发展,反映了不同的特点、阶段、协调方式和重点。

 

区域协调(协同)必须从区域命运共同体的理念出发,遵循公平原则,各区域主体(不论地位高低,人口多少,面积大小,经济强弱) 都享有平等的发展权,就如《欧盟空间战略》中提到的“给每个欧盟成员的平等发展的机会”。区域协调的目的就是发挥各组成部分最大优势、特色,通过分工合作互通互补、共建共享达到互利共赢,整体最优。美加等国的大都市区协调委员会,都有参与市轮值主席、按人口规模提供基金、按项目得益者投资等规定。同时,也要充分发掘各区域潜力,发挥竞争优势,促进更大发展。

 

区域协调(协同)发展规划的重要方面(或前提) 是认识区域发展阶段、协同状况,明确区域协调方式和重点。如京津冀重点是疏解非首都功能,大湾区是规则衔接,推进生产要素和人口流动便利化,长三角是一体化发展。区域协同的基础是区域主体之间的关系(经济联系、产业协作、资金融通、设施互联、环境共保、人口流动)的状况。在大数据时代,区域协同的流空间分析十分重要。有学者对中部城市群(武汉、长沙、南昌) 的消费流(利用银联卡数据) 进行分析,发现仅有三个中心城市和其区域范围城市之间有流的关系,而三城市之间几乎没有。因而,就提出中部城市群协同发展新问题:要不要协同?如何创造协同?又如江苏省苏锡常都市圈三市之间的联系大大小于各自与上海的联系,则协同重点又是什么?江苏省城镇体系规划中,对南京、徐州、苏锡常三大都市圈提出了完善、培育、优化三个不同方向,明确了区域协调发展的重点。


区域协调(协同)发展的关键是体制机制的创新与落实。区域协调关系到各主体的利益,涉及到发展经济、惠及民生、保育生态的诸多方面。既有赖于提供公共产品的政府,又关乎于遵循市场原则的企业。而关键在于建立起一套行之有效的体制机制和组织机构。以长三角为例(中规院上海分院总结)经历1982 年上海经济区成立的初创阶段(编制各类规划),1990年代的区域合作阶段(成立城市经济协调组织),本世纪头十年的制度建设、整体合作阶段,建立了政府层面的三级运作机构,到2014 年至今的国家战略阶段,建立了三省一市派员常驻的共同组成的区域合作办公室,切实有效地推进了长三角一体化发展。区域协同规划的一个重要方面是跨界空间规划。跨界地区是各区域主体的边缘地区,空间利用问题最多;既是矛盾焦点地区,也是实施协同发展的重要场所。各地己经采取共建产业园、交通互联、生态共育等各种方式。长三角一体化规划中提出上海青浦、浙江嘉善、江苏吴江三地环淀山湖地区建设协作发展示范区就很有现实意义和多重价值。江苏特别关注临沪地区发展,在宁镇扬一体化规划中,专门编制了跨界城镇规划。

 

区域协同发展的着眼点不能仅从经济角度,也要(或更要)从人的发展和需求角度。因此,协同规划的重要内容是提供公共服务和提升消费品质,尤其是公共服务如何协同一体化,使三省一市人民共享区域的公共资源,特别是文教体卫。例如,在人口结构调查的基础上,分析区域内各主体公共服务设施的差异,探索医养联合体、教育联盟、远程教育、医疗等方式整合资源、延伸服务。更要依据未来经济和人口变动的趋势,作出提前安排。

 

区域协调是一项综合性、系统性、持续性的工作和长期过程。随着形势变化、科技进步、人口变动、设施升级、需求提升而出现了区域之间的新特色、新差异、新矛盾、新诉求,从而提出了区域协调的新要求。因此,区域协调永远在路上。


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