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 微文:期刊精粹 | 中国大城市的非正规住房与社区营造:类型、机制与应对【2019.2期·主题】

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作者:国际城市规划


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期刊精粹 | 中国大城市的非正规住房与社区营造:类型、机制与应对【2019.2期·主题】



考虑到手机端阅读的特点,我们特地邀请作者撰写了文章精华版,与全文一起推出,方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者,可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者,你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。


——精华版——


当代中国之于非正规空间,既是最好的时代,也是最坏的时代。一方面,中国在快速城镇化过程中,城市用地迅速扩张,城市建设如火如荼,城市景观剧烈变迁,为非正规空间提供了很大的生存空间,非正规空间的正效应也得以充分发挥;另一方面,大量非正规空间及其复杂的权属关系,给城市治理带来前所未有的挑战,简单取缔很难奏效,而弥补非正规空间的正向功能又需要支付高昂的成本。面对纷繁复杂的非正规居住现象,本文在以往城中村研究的基础上,从更为综合的社区视角,对包括住房、服务设施和公共空间的非正规社区空间进行研究,以丰富对非正规性理论与实践的认识,并为理解非正规经济提供社区日常生活的视角。


图1  传统街区的“非正规建造”:在有“共和国第一住区”之称的北京百万庄小区内,单位大院楼房(上)与工棚(下)并行不悖

图片来源:笔者摄于2018年


首先,通过对中外非正规居住现象的比较,提出“准入—使用—运行”分析框架。中国独特的城乡二元土地制度和户籍制度,多元复杂的社区形态本底,以及政府在治理非正规空间过程中的权威性,使得分析中国非正规居住现象需要采用更为系统性的思路,为此提出“准入—使用—运行”的综合分析框架。基于这一框架,从政府职能和市民需求结合的角度,揭示了正规性与非正规性之间矛盾而复杂的关联,并指出非正规居住现象的根源在于政府正规化的管制体系与百姓实用主义的生存策略之间的不匹配。


图2  商品房社区的“非正规利用”:北京太阳宫早市拆除后,商贩自发利用西坝河沿岸空间设置早市,图为早市闭市时(上)和开市时(下)的场景

图片来源:笔者摄于2014年


其次,对计划经济时代以来的传统街区、商品房社区和流动人口社区三类中国大城市典型社区的非正规现象及其特征进行解读。


(1)在传统街区,由于住房紧张和公共服务设施配建标准过低,居民和单位通过“非正规建造”的方式,灵活地解决了住房和社区服务短缺的问题;


(2)在商品房小区,虽然私人居住空间有显著提升,但公共服务配套设施在实际运行过程中常常缺位,人们通过对城市消极空间的“非正规利用”,弥补了现有社区功能的不足,并给社区增添活力;


(3)在流动人口社区,城中村等住房类型通过“非正规管理”,提供了一种高密度、低成本、功能复合的解决方案,极大地拓展了流动人口的居住空间。

  

图3  流动人口社区的“非正规管理”:深圳市大芬村的公共空间改造(上)和道路边界管理(下)

图片来源:笔者摄于2014年


最后,提出非正规居住和社区营造的规划治理对策。(1)需要认识到非正规现象的常态性,通过制度化的建设而不是运动式的做法加以应对;需要认识到非正规现象的阶段性,做出相应的制度安排,明确努力方向和工作时序;需要认识到非正规现象的灵活性和创造性,采取包容的态度,给予非正规性一定的发展空间。(2)建议采取纳入政府监管、设置合理标准、推行基层自治等规划对策,在“准入”的保障性与可获得性之间、“使用”的品质与可负担性之间,以及“运行”的秩序与活力之间寻求平衡。


——全文——

【摘要】中国大城市在经济快速发展和城镇化进程中,出现了十分多元的非正规现象。以往对非正规居住空间的研究主要聚焦于城中村,本文试图从更为综合的社区视角,对包括住房、服务设施和公共空间的非正规社区空间进行研究,以丰富对非正规性理论与实践的认识,并为理解非正规经济提供社区日常生活的视角。首先,基于对中外非正规居住现象的比较,提出“准入—使用—运行”的分析框架,并从政府职能和市民需求结合的角度,阐释非正规居住现象产生的原因。其次,对计划经济时代以来的传统街区、商品房社区和流动人口社区三类典型社区的非正规现象及其特征进行解读。最后,提出非正规居住和社区营造的规划治理对策。


引言


非正规是相对正规而言的,但对于非正规概念,学术界并未达成统一的认识。它最早源于非正规部门,是由哈特(Hart)于1973年首次提出,并由国际劳工组织(ILO)在《肯尼亚报告》中予以系统阐述。非正规部门是指那些规模较小的、谋生型的、自我雇佣的低级经济活动,因而与贫困和边缘性相联系。1980年代—1990年代,非正规经济的概念逐步取代了非正规部门的概念,卡斯特和波特斯认为,非正规经济不是边缘和贫困的代名词,而是一种特殊的生产过程,非正规经济与正规经济的根本区别在于生产和分配形式是否受制度规制,而非最终产品是否合法,这样就将非正规经济与非法经济区分开来。从生产和分配形式是否受到规制的角度,还有学者提出半正规部门的概念,认为有的经济活动虽然受到规章制度的约束,但并没有被国家认可和记录,是介于非正规和正规之间的半正规部门。非正规现象不仅存在于就业部门,同时广泛存在于城乡物质空间环境,尤其是在拉美、南亚等城镇化快速发展的发展中国家和地区,非正规居住现象较为普遍。国外学者对贫民窟产生的原因及正规化的可行性进行了深入的探讨。近年来,发达国家也开始关注自身的非正规性,认为非正规性并非只存在于发展中国家,而是同时内嵌于发达国家,并且有不断增长的趋势。


中国的非正规居住现象也引起了广泛关注,国内外学者在对国外非正规性理论和实践引介的基础上,对城中 村、小产权房以及街头摊贩等现象进行了研究。总体而言,既有的实证研究主要是基于西方非正规理论的框架展开,并且主要聚焦于城中村这类非正规居住空间。然而,完整的居住空间不仅包括住房,还涉及支持社区日常生活运转的各种服务空间,是包括住房、服务设施和公共空间的综合社区环境,而丰富的社区日常生活恰好为理解非正规经济的重要性提供了一个独特视角。本文将从社区营造的角度出发,通过文献综述和案例研究等定性研究方法,对中国特定政治经济社会制度下的非正规居住现象及其内涵进行挖掘,以丰富对非正规性理论与实践的认识。下文中,将首先提出“准入—使用—运行”的非正规居住空间分析框架,并通过对政府职能与市民需求关系的分析,阐释非正规居住现象产生的机制;其次对计划经济时代以来典型社区的非正规现象及其特征进行解读;最后提出非正规居住和社区营造的规划治理对策。


1  城市规划视角下的非正规居住空间分析框架


在展开对中国非正规居住现象的具体分析之前,有必要对中外非正规居住现象的主要差异进行简要分析,从而确立本文的分析思路。正如陈映芳所指出,“相对于informal urbanism概念中所蕴含的‘非规划的’‘居民主导/居民自主的’等意义,中国城市中各种被称为‘违章/违规/违法/非法’的建筑、场所或行为的属性,以及随时可能被管理者/执法者取缔的现状,也不是既有的非正规领域理论所能确切定义和诠释的,其不无特殊的生成机制以及意义空间,更需要我们加以细致的说明。”首先,在贫民窟集中的拉美和南亚等国家,多为土地私有制,非正规居住空间正规化的一个重要途径在于将贫民窟所在的土地合法化、私有化。而中国则不同,中国采取的是城市土地国有制和农村土地集体所有制,因此应对中国非正规居住问题不仅需要关注土地产权与用地性质,还涉及中国特有的城乡二元制度和户籍制度等一整套综合的空间资源供给体系。其次,中国城镇住房制度改革以来,城镇居民的居住环境有了显著改善,但还存留了大量条件较差的老旧街区和棚户区,社区形态的本底十分多元,因而中国的非正规居住现象与拉美和南亚国家不同,并不都是伴随城镇化形成的,空间质量也是研究中国非正规居住空间需要关注的议题。第三,中国城镇化发展过程中具有突出的政府主导特征,这使得中国政府在对非正规空间的治理上具有很强的权威,并形成了与巴西和印度等国家显著不同的治理路径和效果,因此治理机制在中国非正规居住空间研究中也至关重要。


为此,本文提出“准入(qualification)—使用(use)—运行(operation)”的非正规居住空间分析框架。在后文的分析中,并不仅局限于一般意义上的非正规空间,即在准入层面不受管制的空间,也包括那些准入正规,但使用和运行不正规的空间,以期在非正规—正规连续体的视野下拓展对非正规居住概念的理解。对于非正规社区产生的制度根源,笔者赞同特纳(Turner)对非正规住房的观点,即非正规住房是由于贫民无法负担正规市场上的高标准住房,因而“自助”建设的标准较低的住房。下文将从“政府职能”与“市民需求”关系的视角,对“准入—使用—运行”分析框架加以解读,以探讨正规性与非正规性之间矛盾而复杂的关联,从而为寻求规划治理对策提供依据(图1)。


图1  非正规居住空间分析框架


从政府的角度出发,政府在准入方面主要通过对空间供给的管控(如获取住房是否通过合法化的途径,以及居住空间的土地产权和功能是否合法合规),在使用方面主要通过对空间建设的规范(如居住空间是否符合相关住区规划和住宅设计的规范和要求),在运行方面主要通过对空间治理的监管(如空间在使用过程中是否受到来自政府有关部门的督查管理),来发挥政府职能,实现对居住空间的管制。


从市民的角度出发,市民在准入方面会综合考虑保障性(security)与可获得性(availability),在使用方面会对空间的品质(quality)和可负担性(affordability)进行平衡,在运行方面会均衡考量秩序(order)与活力(vitality),进而作出居住选择。


因此将政府职能与市民需求联系起来可以发现,非正规居住现象产生的根源在于政府正规化的管制体系与百姓实用主义的生存策略之间的不匹配——政府在正规的制度框架下,更注重居住空间的保障性、品质和秩序,而市民,尤其是贫困群体,从个体的生存需求出发则更看重居住空间的可获得性、可负担性和活力。具体而言,在准入维度,正规的土地和住房供给虽受到法律保护,但由于资源的有限性,市民的可获得性较差,尤其是大城市的保障性住房多只面向本地居民,因而贫困居民或流动人口只能选择更具可获得性的违法加建、群租或租住城中村等非正规空间。然而,选择非正规居住空间的同时,他们必须承受没有安全保障、居住不稳定等诸多风险。在使用维度,正规居住空间的品质必然较高,但也意味着高昂的成本,弱势群体为了维持生计多放弃对品质的追求,牺牲生活质量甚至是最基本的安全保障,选择符合自己支付能力的居住空间。在运行维度,正规的住房和社区空间多秩序井然,但也存在活力不足的问题,百姓偏好有人气、有活力的社区空间,但同时需要承受空间失序带来的环境脏乱差等问题。值得注意的是,市民在进行生存策略选择时,并非都是被动的,例如:在权衡空间的可负担性和品质时,很多人主动选择放弃居住品质,从而最大限度地降低居住成本,这点对于研究住房标准尤其值得 重视。


2  中国非正规住房与社区营造的主要类型及其特征


1980年代中国城镇住房制度改革以来,城镇居民的居住环境发生了翻天覆地的变化,最突出的特征是从以单位大院为特征的福利分房制度转变为以商品房为特征的市场化购房制度。在这一过程中,城镇居民的居住条件显著改善,人均居住面积从1978年的6.7㎡增长到2016年的36.6㎡。但与此同时,居住不平等现象日益凸显。首先,城镇居民内部的分化加剧,贫困群体多聚集在旧城,或被异地安置到城郊的保障房。其次,大量流动人口进入大城市,他们一方面受户籍制度限制难以进入保障房系统;另一方面又无力购买价格高昂的商品房,只能选择在城中村、大杂院、地下室等边缘空间生存。下文将运用“准入—使用—运行”分析框架,选取计划经济向市场经济转型过程中的传统街区、商品房社区和流动人口社区三类典型社区,对其住房、服务设施和公共空间的非正规现象进行分析(表1)。


表1  中国非正规住房和社区空间解读


2.1  传统街区:非正规建造


在计划经济时代,传统街区由于住房空间紧张,加建现象十分普遍。1994年一项对北京旧城北锣鼓巷街区的调查发现,违章建筑不仅用于居住、厨房和储藏等居住功能,还用于零售、餐饮和小作坊等社区服务功能;从面积上看,违章建筑占街区内总建筑面积的比例达15.8%,按此比例估算,北京旧城违章建筑的面积至少有330万㎡。旧城传统街区出现大面积加建的根本原因是居住条件较差,而政府用于改善旧城居住条件的资金不足。1970年代末,大批知识青年陆续返回北京、上海等大城市,组建家庭并孕育后代,人口迅猛增长。旧城居民不像农村村民,可以为新增人口申请将村集体建设用地或农用地转为宅基地,因此那些没有能力购买商品房的居民只能通过加建来改善居住条件。1976年唐山大地震之后,为了抗震,北京四合院内搭建了大量抗震棚,并得以保留,这也成为非正规空间的一个重要部分。1980年代以来,我国颁布了一系列城市规划法律法规:1984年中国第一部城市规划法规《城市规划条例》颁布,1989年中国第一部城市规划法律《城市规划法》颁布。城市规划法律法规的陆续出台既为界定违建提供了依据,也增加了拆除违建的管理成本,一般只要违建确是百姓生活所需,并且没有影响到他人,政府都不会强加干预。由此可见,在政府资金投入不足的前提下,建造非正规空间成为旧城贫困居民自主改善居住环境、完善社区服务的唯一出路,而面对百姓切身的生活需求,基层政府也很难以非正规之名对其进行强制性管制。


相较于传统街区中的私房和房管局公房,单位大院的住房条件要好得多,违建情况也相对较少。但随着居民需求的增长和多元化,建设之初的公共服务设置配建标准已很难满足居民的需求,为此,多由单位牵头在单位大院内增设居住空间和服务设施,改善居民的生活质量。这些住房和设施虽然在空间形态上是非正规的,但由于得到了单位认可,并且为居民提供了便利,因而得以存留。例如:在有“共和国第一住区”之称的北京百万庄小区内,有一片密度极高的平房区,从卫星影像图上看,它与周边典型的单位大院楼房格格不入,但经调查发现,这片平房区最早是1950年代中央为参与国家重大工程建设的外地工程师提供的工棚,之后随着家属的迁入,工棚又得以拓展,一直存留至今,所以这片非正规的“棚户区”实质上是纳入正规监管、有政府备案的居住空间。


可以看出,在计划经济时代的传统街区,有大量在空间建设(使用)上非正规,但在供给和治理方式(准入和运行)上正规或介于正规与非正规之间的居住和社区空间,这类非正规居住空间可被称为“非正规建造”,是居民个体或单位灵活解决住房需求和社区服务的创造。这类非正规空间有不少是在界定违法建设相关法律法规颁布之前已经建成,或是由于各种历史原因形成的,因此要想清晰界定这些空间的产权关系和空间性质,需要大量细致的工作。


2.2  商品房社区:非正规利用


自1998年我国城镇住房制度改革全面展开以来,商品房社区逐步成为城镇主要居住区类型。随着住区规划和住房设计相关规范标准的出台,私人领域的居住面积有了显著提升,但公共领域的配套服务设施,在实际规划、建设和运营过程中多存在规划预留用地不足、配建滞后、转为他用,或缺乏维护等问题。由于居民的日常生活需求得不到满足,一些非正规的服务设施逐步发展起来,以弥补现有社区功能的不足。在类型上,主要涉及社区商业(如菜市场和便利店)和服务业(如理发店和缝补店)等功能。从所占用的空间看,主要包括城市破碎地块、城市街道、居住区沿街面和小区内空间等。例如:在北京望京地区,由于配套设施设置不足,城市边角地块涌现出多处非正规的菜市场,在2009—2014五年间,由于城市再开发或风貌整治,有7个菜市场被拆除或取缔,但每次大型菜市场拆除后,周边都会涌现出若干个小型菜市场或临时菜市场,以替代原有市场的服务功能。广州市为“创建国家卫生城市”,对街头摊贩开展了一系列治理行动,但最终迫于街头摊贩的抵抗和社会舆论的压力,不得不采取设置疏导区的妥协治理方式,但摊贩贩卖者的经济效益远不如从前。在承担一定的社区功能外,非正规空间还给社区带来了活力。受到现代主义城市规划理念的影响,我国在旧城更新和新城新区建设中多采用大规模、大尺度的开发方式,对人本尺度考虑欠佳,导致城市活力不足,而非正规空间因尺度宜人、布局灵活,反而成为社区中的活力空间。例如:武汉汉正街在改造后,由于缺乏商业氛围,沿街商贩通过加密、加高、填充等非正规手段,又将新商业街恢复到原先的传统街道尺度,生动体现了非正规商业空间强大的生命力。


在非正规的服务设施之外,非正规的公共空间也广泛存在。我国大城市在快速开发建设过程中,不断生产出一些未被利用的“失落空间”,如滨河码头、城市废弃用地,以及交通设施沿线的消极空间等。这些城市发展的盲区面临诸多安全隐患,但非正规活动的介入对空间起到了活化的作用。例如:在重庆杨公桥立交下,周边居民自发聚集开展休闲娱乐和零售商业活动,提高了城市的可达性和舒适性,并创造了功能混合和丰富多样的公共场所。


由此可见,这些自发形成的非正规服务空间和公共空间,虽然在准入和运行上是非正规的,但通过对城市消极空间的积极利用,发挥了正向的社区服务功能,可以被称为“非正规利用”。这些非正规社区空间是具有活力潜质的,在看似无序的背后,是对市场的灵敏和不断贴近百姓需求的努力。其实,在现代商业综合体的规划设计中,很早就开始向非正规的商业形态学习,例如自由市场中摊位的摆放方式、贩卖者叫卖的形式等,以营造活跃的商业气氛。这些非正规空间面临的最大制度障碍在于没有被纳入城市公共服务体系,因而缺乏必要的保障,导致社会服务供给不稳定。


2.3  流动人口社区:非正规管理


流动人口社区是非正规居住空间中被探讨得最多的一种空间类型。不论是老旧社区和商品房社区的群租房和地下室出租房,还是城中村流动人口聚居区和小产权房,产生的共同背景源于供需之间的矛盾:一方面,大量流动人口流入大城市,产生了巨大的居住需求;另一方面,由于户籍制度的限制,或购买能力的限制,既有的正规住房和保障房体系无法满足或适应流动人口的居住需求,因而他们选择转向非正规的解决办法。


对于群租房和地下室出租房,政府的管治由来已久。国家在2010年颁布了《商品房屋租赁管理办法》,北京市也于2013年颁布了《关于公布本市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》,对出租房屋提出了明确的准入标准【2010年12月1日,住房和城乡建设部出台的《商品房屋租赁管理办法》第八条规定,“出租住房的,应当以原设计的房间为最小出租单位,人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。”2013年7月18日,北京市住房和城乡建设委员会、北京市公安局、北京市规划委员会联合印发《关于公布本市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》,规定:“一、本市住房出租应当符合建筑、消防、治安、卫生等方面的安全条件,应当以原规划设计为居住空间的房间为最小出租单位,不得改变房屋内部结构分割出租,不得按床位等方式变相分割出租。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等不得出租供人员居住。出租房屋人均居住面积不得低于5平方米,每个房间居住的人数不得超过2人(有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外)。法律法规另有规定的,从其规定。”】。北京市还开展了多次群租房治理行动,并于2011—2014年、2015—2017年开展了两轮地下空间综合治理行动,治理力度很大,也取得了一定效果,但要根治依然有一定难度。究其原因,群租房和地下室出租房的突出优势是区位好,但同区位正规房屋租赁市场的租金非常高,群租房租客通过分摊租金、地下室租客通过牺牲居住条件,实现了低租金和低交通成本的双赢。城中村和小产权房蔓延的制度背景更为复杂。一方面,城中村村民由于农宅无法进入房地产市场,对通过住房获取利益充满渴望;与此同时,长期以来政府对农村地区建设管理的忽视,给城中村和小产权房以发展的机会。


对于流动人口社区而言,其非正规特征更多地体现为“非正规管理”。在准入方面,流动人口聚集的城中村所占用的土地多是村民自己的宅基地或村集体建设用地,因此在用地性质上并没有违规。其遭到诟病的主要原因是,村民为了营利新建或加建大量住房用于出租,违背了农村宅基地用于自住的原则。2017 年《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的出台,标志着村集体建设用地可以用于建设租赁住房,这在制度层面为流动人口住房开拓了多元化的供给渠道。在使用方面,在当前千篇一律的商品房社区时代,城中村等自建房类型,因其空间资源利用的最大化、建设成本的最小化、功能复合的多样性等特征,成为建筑师探索多元化住宅设计的重要灵感来源;一些村民自建的小产权房甚至邀请了顶级设计机构设计,建设标准和质量均超过了一般的商品房。因此,流动人口居住空间面临的最大挑战在于如何进行常态化管理,保障空间安全有序地运行。


3  非正规居住空间的规划治理对策


对于非正规居住空间治理,国内外学界一直存在争论,即应该对非正规空间进行正规化,还是应该鼓励非正规空间发展。基于非正规居住空间的分析框架,笔者认为应将政府职能与百姓需求相结合,在保障性与可获得性、品质与可负担性、秩序与活力之间找到平衡点。下面分别从准入、使用和运行三个方面探讨非正规居住的规划治理对策。


(1)应对准入的非正规性——纳入政府监管,保障安全底线。治理非正规空间,准入层面的非正规性相对比较好解决,因为所谓的正规与非正规,是由政府认定的,一旦纳入监管,就可以实现规范化管理,赋予空间必要的保障。虽然由于公共资源的有限性,没有哪个政府能够无限制地为市民提供保障,但民生问题的底线是安全,如果不纳入监管,底线则无从谈起。过去,政府财力有限,为了安置技术人员居住、安排下岗工人就业,采用了非正规的解决办法,这些做法虽是困难时期的无奈之举,但在一定程度上解决了百姓的生计问题。因此,准入正规化的关键在于政府是否愿意为市民提供具有可获得性的生存空间。


(2)应对使用的非正规性——设置合理的标准。相对于准入的正规化,使用的正规化就要复杂许多,因为往往需要大量的资金投入,才能切实提高居住空间的品质。政府需要进行一系列抉择,例如:是鼓励建设可负担性强的小户型,还是让少数人住上高品质的住房?是坚持高标准、花更长的时间来满足弱势群体的住房要求,还是先降低标准,让人们更快地住进相对正规的住房?其中的关键在于如何设定空间的标准,并以较低的成本达到必要的标准。纽约市目前正在开展的地下室合法化试点值得我国大城市借鉴。众所周知,纽约的国际移民数量持续增长,住房十分短缺。其大部分住宅都有地下室,但大量地下室居住都是不合规的,因为根据相关法律规定,地下室必须有一半以上的净空在室外地坪以上才可以住人。纽约市政府意识到,如果放宽标准,将会有数以万计的地下室被纳入合法居住的管控范围。为此,纽约规划局相关技术人员正在着手研究包括扩大开窗以增加采光通风面积、改造结构以提高防火等级等技术措施,以保障地下室居住的安全与健康。


(3)应对运行的非正规性——推行基层自治。运行的正规化,难点在于高昂的管理成本,这也是中国大城市多采取运动式治理方式的原因,因为如果持续性地治理,需要花费大量人力物力。如何让社区空间既有序又不失活力,同时还能降低成本,实现持续性的管理?应赋予基层社区更多的自主权,让百姓自己决策,自我管理。在前文对非正规居住类型的分析中可以看到,不论是单位大院的自建公共服务设施,还是商场内部的自由市场,这些空间产权单位利用管辖范围内的自主权,比较灵活地根据居民或使用者需求设置非正规空间,实现了正规秩序与非正规活力的平衡。


4  结语


本文以中国这一经济快速发展、城市快速建设的转型国家为背景,围绕住房和社区这一领域,对中国场景下的非正规居住现象及其内涵加以梳理和挖掘。回溯计划经济时代以来住房和社区建设的历程发现,非正规居住空间在中国并不都是以一种问题的方式存在:在传统街区,大杂院和平房区等非正规空间是解决住房空间和公共服务短缺的有效应对;在商品房社区,非正规空间弥补了居住区公共服务设施和公共空间供给不足的问题,并通过积极利用消极空间为社区带来活力;在流动人口社区,城中村等非正规住房形式,为流动人口提供了落脚城市的安居之所。当代中国之于非正规空间,既是最好的时代,也是最坏的时代。一方面,中国在快速城镇化过程中,城市用地迅速扩张,城市建设如火如荼,城市景观剧烈变迁,为非正规空间提供了很大的生存空间,非正规空间的正效应也得以充分发挥;另一方面,大量非正规空间及其复杂的权属关系,给城市治理带来前所未有的挑战,简单取缔很难奏效,而弥补非正规空间的正向功能又需要支付高昂的成本。当前中国大城市正处于从增量发展向存量提升的转型期,是治理非正规空间的契机,如何通过智慧的处理方式,合理地利用、规范并提升非正规空间,对于中国大城市经济和社会的可持续发展至关重要。为此,笔者提出治理非正规居住空间需要注意的几方面问题。


第一,需要认识到非正规现象的常态性,应该通过制度化的建设而不是运动式的做法加以应对。首先,对于具体的非正规问题,如果只堵不疏,采用运动式的做法予以取缔,结果很可能会是短期有效,但长期反弹,难以达到预期的效果。其次,更为重要的是,我们需要认识到非正规现象并不是只在发展中国家才有,在发达国家也长期存在。例如:在美国,受到全球化、去管制思潮和移民增长等国际因素,以及经济不稳定、社会福利削减和失业率上升等国内因素的影响,非正规现象呈现不断蔓延的趋势。由此可见,非正规问题是会不断涌现的,在不同的发展阶段会以不同的形式出现。因此,应认识到非正规性是内嵌于正规的制度框架的,应将对非正规空间的管理纳入政府的常态工作,作为提升政府治理能力的一项重要内容。


第二,我国当前出现的诸多非正规现象,是与大城市快速发展建设相生相伴的,有其阶段性。例如:由于法律法规尚不健全,对于农村地区、城乡结合部、城市边角地块等空间缺乏必要的管治,导致对非正规空间建设的忽视;在保障房建设过程中,由于地方政府缺乏多元的资金渠道,建设动力不足,难以满足流动人口快速增长的住房需求;在城市开发改造过程中,由于缺乏充分的公众参与,造成违规空间的残留。而非正规空间恰好为城市管理者和相关技术人员提供了一面反思城市发展方式的镜子。对于这些问题,政府不宜回避,而需直面当前发展阶段的薄弱环节,作出相应的制度安排,明确未来努力的方向和工作时序,避免类似的非正规现象再次出现。


第三,需要认识到非正规现象的灵活性和创造性,应采取包容的态度,通过自治的方式给予非正规性一定的发展空间。对于非正规居住空间,如果处理方式不切实际,只会造成“上有政策、下有对策”的局面,这不仅会影响政府的公信力,更会阻碍中国法制化的进程。但如果缺乏有效的监管,则会导致事态发展失控,甚至造成人民生命财产遭受损失——2017年末北京大兴大火事故的惨痛教训就值得反思。为此,建议政府一方面将非正规空间纳入监管,保障安全底线;另一方面,应下放更多权力,通过公众参与让利益相关方充分讨论,达成行之有效的应对方案。中国传统村落的村规民约、单位大院时期的自我管理,都积累了丰富的基层治理经验。在后单位大院的社区时代,如何发挥街道办事处、社区居委会、小区业主委员会等机构和组织的作用,并利用新媒体技术,建立畅通的沟通互动平台,促进居民自治自管,是基层治理亟待探讨的议题。


重庆大学徐苗副教授对论文构思提出了非常有启发的建议,清华大学张能博士对论文写作提出了宝贵建议,特此致谢!


作者:陈宇琳,清华大学建筑学院城市规划系副教授,麻省理工学院SPURS学者。chenyulin@mail.tsinghua.edu.cn


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发展中国家非正规住房市场的政策反思

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中国大城市非正规就业职住空间失配及其规划问题初探


编辑:张祎娴

排版:徐嘟嘟



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