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 微文:贾卫宾:都市区扩张过程中多模式走廊构建探析——以美国华盛顿大都市区为例

文首300字: 摘 要二战之后,随着人口激增和小汽车普及,包括华盛顿在内的许多美国城市步入了快速郊区化过程,如何进行增长管理成为都市区发展的核心议题。华盛顿大都市区创造性地提出了通过多模式交通走廊引导都市区发展的模式。文章梳理了华盛顿大都市区多模式走廊格局的建设过程,从大都市区和走廊层面对多模式走廊发展成效进行了评估,并分析了发展过程中的政策影响。文章认为:(1)多模式走廊是都市区发展过程中有效的增......(2019-04-26 17:20:00)

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作者:南粤规划


    

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贾卫宾:都市区扩张过程中多模式走廊构建探析——以美国华盛顿大都市区为例



摘 要

二战之后,随着人口激增和小汽车普及,包括华盛顿在内的许多美国城市步入了快速郊区化过程,如何进行增长管理成为都市区发展的核心议题。华盛顿大都市区创造性地提出了通过多模式交通走廊引导都市区发展的模式。文章梳理了华盛顿大都市区多模式走廊格局的建设过程,从大都市区和走廊层面对多模式走廊发展成效进行了评估,并分析了发展过程中的政策影响。


文章认为:

(1)多模式走廊是都市区发展过程中有效的增长管理手段 

(2)多模式交通走廊建设过程中需要强有力的交通政策的保障 

(3)交通构成和组织是走廊模式的基础 

(4)不同走廊的特征取决于所在地方政府的走廊机制 


文章认为,尽管华盛顿大都市区的经验具有特殊性,但对我国当前都市圈发展仍具有积极借鉴意义,并结合我国实际情况提出了若干建议。


关键词:华盛顿大都市区,都市圈,多模式走廊,公交导向发展,增长管理


引 言

20世纪60年代以来,以郊区蔓延为主要特征的美国大都市区增长,导致了交通拥堵、环境恶化以及生态空间不断被蚕食等问题,引发了人们对于区域增长管理的思考[1]。与此同时,轨道类交通(地铁、轻轨、通勤铁路)的作用重新受到重视,开始从区域层面——主要是大都市区层面开展轨道系统研究。这一过程中,出现了公路和轨道两种模式构成的复合交通走廊,即多模式走廊,对城市和区域增长产生了重要影响。


华盛顿大都市区(Washington Metropolitan Area,以下简称为WMA)是较早系统开展通过多模式走廊引导都市区发展的区域,在利用多模式走廊引导区域发展方面积累了丰富的经验。本文在梳理WMA走廊格局构建过程的基础上,分别从整体和走廊两个层面对多模式交通走廊规划建设及发展成效进行研究,同时对相关政策影响进行分析,揭示走廊模式成功的关键,以期对我国都市圈建设提供经验借鉴。


1、WMA多模式走廊概念的形成

1.1 大都市区区域快速运输系统研究

1952年,美国国会通过了《国家首都地区规划法案》,成立国家首都规划委员会(National Capital Planning Commission,NCPC),作为联邦和哥伦比亚特区政府的中央规划机构,并命令委员会为首都地区准备一项重要通道规划和公共运输规划[2]。


1957年,在美国国会主导下NCPC开展了一项大众运输研究,为WMA制定了一项运输计划,其中包括建立一个33英里(1英里≈1.6公里,作者注)长的快速轨道运输系统,图1。这是WMA多模式交通走廊的最初构想,于1959年形成了公共交通调查规划(Mass Transportation Survey Plan 1959),后于1965年经首都交通管理局(NCTA)优化提出折中方案——视公路交通和轨道交通为相互补充而将其进行紧密结合组织,折中方案获得国会通过[4]。区域轨道系统规划于1968年获批,长约97.2英里,共计88个车站,并且预留了向外扩展的可能性[5]。


图1:WMA区域快速运输系统(NCPC,1957)

图片来源:参考资料[3]


1.2 大都市区多模式走廊发展概念确立

1961年,NCPC发布了一份极具影响力的政策文件——《面向2000年的规划》(A Plan For the Year 2000,以下简称“2000规划”)[6]。“2000规划”对WMA未来增长模式进行了评估,结合快速运输系统规划,创造性的提出了放射走廊发展模式:由哥伦比亚特区出发,依托高速公路和轨道线形成6条放射状的走廊,以此构建大都市区的发展框架,将都市区未来增长主要集中在6条走廊沿线,图2。这应该是美国大都市区通过规划推动多模式走廊发展的最早系统性尝试,确定了WMA未来发展的基本框架。为推动走廊模式的形成,“2000规划”从以下方面提出了详细的策略和措施。


(1)多模式走廊构建。根据人口增长预测,未来将有超过300万新增人口集中在6条走廊沿线区域,沿走廊将形成一系列新的人口中心。针对交通需求,规划提出由二个层次构成的交通组织模式:第一个层次为主交通廊道,由一条高速公路和一条轨道交通共同构成,轨道交通沿高速公路中间通行,每个轨道站点相距4英里,以保证每个社区有足够的发展空间而又不至于连成一片,同时还能保障轨道交通的快速特征,高速公路出入口相距约2英里,并靠近轨道站点;二是社区路网,主要呈环形放射状布局,环路与沿走廊方向的高速公路互通,放射路网与垂直走廊的高速公路互通。


(2)走廊模式概念设计。规划提出了具体的走廊模式概念布局方案,以指导每条走廊的建设,促进交通与人口、就业和服务协调发展。概念方案要点如下:围绕轨道站点和高速公路出入口形成一系列郊区社区,社区之间由绿带分隔;社区中心紧紧围绕轨道站点布置,大部分高密度住宅和商业开发集中在轨道站步行距离(800米)之内;社区主要的零售、文化和行政中心从高密度的核心延伸到社区内部;随着远离社区中心,居住密度将会逐渐减少;整个系统的本地购物和社区设施应连接公园和绿道,以便在整个社区方便地获得各种娱乐设施(图3)。通过这种模式加强了外围人口和就业中心与都市区核心的互动,保障了发展要素沿走廊高效有序流动。


(3)规划实施政策保障。为保障走廊模式的实施,规划针对住宅开发、建设密度分区以及郊区社区公共服务等提出了针对性的政策措施:新的郊区社区住宅开发应提供广泛的住宅类型;在新的郊区社区中,居住密度最高的地区应该位于快速轨道站和主要商业区附近;应发展一系列主要的郊区商业区,提供尽可能广泛的就业、购物和娱乐机会,作为新郊区社区的中心。


图2: WMA放射走廊发展模式

图片来源:参考资料[6]。

图3:多模式走廊模型(左)及其与大都市区核心区空间关系

图片来源:参考资料[6]。


2、WMA多模式走廊发展成效评估

2.1  都市区层面发展成效评估

2.1.1评估思路

多模式走廊成功与否的标志有两方面。首先是交通走廊的建设,即高速公路和地铁为主导的都市区快速运输系统建设情况。这是走廊模式形成的基础。其次是在交通走廊建成之后人口、产业、城市功能沿走廊集聚的情况。接下来,本文围绕上述两个方面对WMA整体走廊格局发展情况进行评估。


2.1.2 都市区快速交通运输系统建设评估

“2000规划”之后近60年的时间里,WMA进行了大规模的地铁、高速公路和其它公路的建设。目前已经建成红线、橙线、黄线、绿线、蓝线、银线等6条地铁线,高速公路则形成了以首都环线1-495高速公路、1-270高速公路、1-95高速公路、1-66高速公路、1-395高速公路等构成的环形放射骨架。在此基础上形成了1-66高速公路、29/50号公路与地铁橙线(银线)构成的西部走廊(沿7号公路和267号公路)、1-270高速公路、355公路和地铁红线构成的西北走廊、1-395高速公路、1号公路与蓝线(黄线)构成的西南走廊、1-95高速公路、1号公路和200号公路构成的东部走廊。其中西北走廊通过马里兰区域通勤铁路与地铁红线衔接,西南走廊有美铁(AMTRAK)与蓝线进行衔接,东部走廊有马里兰区域通勤铁路联系哥伦比亚特区与巴尔的摩。总体而言,“2000规划”所确定的6条放射走廊的交通骨架均有所发展,其中在西部、西北、东部和西南4个方向较为明显,其中西部走廊和西北走廊多模式特征更为突出,图4。东北和东南方向由于缺少高速公路,交通走廊特征不太明显。


图4:WMA多模式交通走廊结构

Fig. 4 structure of multimodal corridors in WMA

资料来源:根据Google地图绘制


2.1.3 人口增长与空间分布

根据“2000规划”的范围,重点对WMA郊区3县以及位于核心区的阿灵顿县人口增长情况进行分析。根据统计,上述4个县的总人口规模从1950年的不足60万人增至2014年的将近314万人,是原来的5倍之多。除阿灵顿县由于面积较小外,费尔法克斯县、蒙哥马利县和乔治王子县的人口规模从1950年代至今都取得了4-7倍以上的增长,其中位于西部走廊的费尔法克斯县人口增长最为显著,图5。从人口密度来看,前面所提到的4个走廊方向表现突出,沿走廊集聚特征明显,图6。


图5:WMA近郊各县每10年人口增长趋势图

数据来源:参考资料[7],其中2018年人口数据来自参考资料[8]。


图6:WMA人口密度分布特征

图片来源:参考资料[8]。


2.1.4 城市功能与就业岗位空间分布

城市功能是多模式走廊发展的重要目标。主要通过零售商贸、办公、教育、医疗、研发、酒店等商业设施,以及区域活力中心(Regional Activity Center )和就业岗位得以体现。根据华盛顿大都市区委员会开展的一项名为“商业建筑指标”的研究,无论历史上还是最近几年的商业设施工程都显著的体现了沿走廊沿线集聚的特征,图7。实际上,商业设施与活力中心关系非常密切,历史上65%到75%的商业建筑位于各类活力中心范围内[9]。由于商业设施提供了大量的就业岗位,因此就业岗位的空间分布同样体现了沿走廊密集分布的特征。关于区域活力中心和走廊内就业岗位的情况在后文进行详细论述。


图7:WMA商业设施建设工程分布情况(2013-2017)

图片来源:根据参考资料[9]绘制。


2.1.5 小结

综上所述,2000规划确定的6条增长廊道中的西部走廊、西南走廊、西北走廊和东部走廊(东部走廊仅小部分位于华盛顿大都市区范围内)等4条走廊发展较为成熟,走廊特征明显。在上述走廊中,西北走廊最为清晰,东部走廊由于仅一部分位于WMA范围内,走廊特征不十分明显。此外,从各项指标来看,由西部走廊连接杜勒斯机场方向即沿267号公路正在形成一条新的走廊,发展趋势甚至好于西部走廊。总体而言,WMA基本实现了通过多模式走廊引导人口和产业集聚的发展目标。


2.2 走廊发展评估

2.2.1评估思路

作为对具体走廊发展成效评估的基础,首先需要合理界定走廊的范围,而后提出具体可行的评价指标。关于如何确定走廊范围稍后详述,这里首先明确评价指标和内容。根据2000规划,走廊模式的本质可以理解为城市功能沿主要交通廊道的高效集聚。根据这一理解,重点从交通构成与组织方式、城市特征、集聚特征等三大方面进行评估,并进一步深化提出评价的具体内容,由此构建评价指标体系,详见表2。在评价指标体系中提出了集聚度和集中度两个概念。集聚度主要考察走廊沿线人口和就业岗位的数量、密度和集中度,各项指标越高集聚度越高,走廊特征越明显。集中度是反映集聚度的一个指标,是人口和就业岗位数量占县总人口比值与走廊面积占县域总面积比值的比值。集中度大于1,说明人口和就业岗位沿走廊集中的程度高于全县平均水平。


表2:走廊评价指标和评价方法

评价指标

评价内容和方法

交通构成与组织方式

1.走廊内高速公路、干道公路、地铁、通勤铁路等构成情况;

2.高速公路出入口、地铁及通勤铁路站点的数量与密度;

3.地铁、通勤铁路等站点与高速公路、干道公路结合的方式。

城市特征

1. 城市数量、规模及其在区域内的地位;

2. 城市功能。

集聚特征

1.集聚度:人口和就业岗位等的数量、密度和集中度。集中度为人口和就业岗位的数量占比与走廊面积占比的比值。

2.走廊空间功能特征:走廊产业发展情况。

3.走廊空间结构:服务中心的类型、分布等。

4.公交导向发展特征。重点对通勤中的独自驾车和公共交通出行占比、地铁站点周边空间形态、功能构成等进行分析。


2.2.2 评估过程

(1)研究对象

在发展较为成熟的4条走廊中,除东部走廊跨越华盛顿和巴尔的摩两大都市区外,其余3条均位于华盛顿大都市区近郊范围内。基于数据获取以及可比性的考虑,本文主要对西部2条走廊进行评估和比较,理由如下:一是两个走廊所在县人口增长较快,发展均较为明显,走廊形态突出,较能体现多模式走廊的作用;二是在交通构成上较为类似,均主要由高速公路、干道公路和地铁构成,充分体现了多模式交通走廊的特点,但又存在一定差别,体现在轨道交通与其它交通结合方式的不同;三是各有成功之处,西部走廊内的RB走廊(位于阿灵顿县的一条地铁走廊,Rosslyn-Ballston Corridor,简称RB走廊)是美国精明增长和公交导向发展的典范,西北走廊则是美国著名的生物科技走廊。


(2)走廊范围与数据来源

走廊本身并没有明确的范围,而且随着不断发展,走廊范围也会随之变化。考虑到走廊模式的主要目标、与构成走廊的交通干道的空间关系以及数据获取等因素,本文将位于走廊交通干线两侧以及与走廊关系密切的城市范围、人口普查指定地点(Census-Designated Place,美国人口普查局为统计目的而定义的人口集中地区,作者注)的范围或人口普查区(Census Track,美国人口普查局为统计目的而定义的地理区域,面积比人口普查指定地点小,作者注)的范围作为走廊范围。


根据走廊范围界定的原则,西部走廊由2个城市、阿灵顿县的RB走廊(34个人口普查区构成)以及15个人口普查指定地点构成,面积、长度为和平均宽度分别为277平方公里、35公里、7.8公里。西北走廊由2个城市和20个人口普查指定地点构成,面积、长度为和平均宽度分别为225平方英里、35公里、6.4公里。可以看出,两条走廊在尺度上比较接近。


采用数据方面,人口、就业岗位、面积、通勤模式等主要根据美国数据网站[9]相关人口普查地点的数据整理而成,数据年份为2016年。阿灵顿县RB走廊的数据来自人口普查报告网站[10],其就业岗位数据采用人口占比计算得出。交通构成与组织方式相关的数据主要根据谷歌地图测量得出。


(3)交通构成与组织方式

两条走廊交通构成较为类似,均由1条高速公路、1条平行的干线公路和1条地铁线为主构成。此外,西北走廊还有1条区域通勤铁路经过,交通类型更加多样。在交通组织方面,两条走廊的高速公路和平行的干道公路相距均在0.5-2.5公里之间。西北走廊的1-270高速公路上出入口多达12处,西部走廊的1-66高速公路共设置9个出入口与其它公路互通,两条走廊核心地段的出入口间距均不足2.5公里。地铁与其它道路衔接方面,两条走廊具有较大差异:西部走廊东段与城市道路结合设置,平均站距800米,西段沿1-66高速公路设置,平均站距接近4公里;西北走廊地铁红线主要沿MD355公路设置,共8个站,平均站距2.5公里。在站点密度上,西北走廊稍低于西部走廊,远低于西部走廊的RB走廊。两条走廊交通构成与组织情况详见表3和图8-9。


表3:西部走廊和西北走廊交通构成情况

指标

西部走廊

西北走廊

交通构成

1-66高速公路、U29/U50构成的平行干线公路、地铁橙线。

1-270高速公路、平行的MD355干线公路、地铁红线、马里兰区域通勤铁路。

高速公路出入口数量与间距

9处,核心地带平均间距2.5公里。

12处,核心地带平均间距2.5公里。

地铁设置方式与长度

东段沿城市干道地下设置(旧的商业走廊),约4公里;西段沿高速公路中间设置,约14公里。

南段沿干线公路地下设置,约5公里;北段主要结合干道公路沿地面设置,约15公里。

地铁站数量/密度

9个/平均2公里1个站,RB走廊平均8001个站

8个/平均每2.5公里1个站

通勤铁路站点数量

-

6个,其中4个位于核心区

数据来源:根据谷歌地图测量。

图8:西部走廊交通与空间格局

图片来源:根据谷歌地图绘制

图9:西北走廊交通与空间格局

图片来源:根据谷歌地图绘制


(4)城市特征分析

城市发展方面,西部走廊有两个独立市,费尔法克斯市和福尔斯彻奇市,面积和人口规模分别为16.3平方公里/2.4万人、5.2平方公里/1.5万人,人口规模和和面积都比较小,功能的综合性和服务能力都比较有限。阿灵顿县实际上是一个城市县,由于面积较大难以全部计入走廊范围,其RB走廊沿线的人口高达13.9万人,城市特征突出。其人口普查指定地点人口规模中位数为2.9万人,最大7.3万人。西北走廊独立市的数量也是2个,分别是罗克韦尔市和盖瑟斯堡市,面积和人口规模分别是35.1平方公里/6.5万人、26.8平方公里/6.6万人。人口规模在华盛顿大都市区范围内的城市中排名分别为第3和第4位。其人口普查指定地点人口规模中位数为0.2万人,最大9万人。总体来看,西部走廊较为均衡,城市规模较小,西北走廊较为集中,城市规模突出。这是两条走廊在城市特征方面最为显著的差异。


(5)集聚特征分析

正如前文所指出的,集聚性是走廊的主要优势之一。对于走廊的集聚性分析,主要根据其人口和就业岗位的密度、集中度进行。同时考虑城市数量和城市人口规模,以及区域活力中心的数量。整体来看,两个走廊都体现出相对较高的集聚特征,表现为走廊人口密度明显高于所经县的平均人口密度,人口集中度明显大于1。就业岗位指标同样如此。从人口与就业岗位的集中程度来看,两条走廊均体现出较高的集聚特征,而西北走廊在两个指标上均显著高于西部走廊,尤其是就业岗位更高,表明更具发展活力。城市人口规模和区域活力中心数量反映了同样的情况。关于两条走廊集聚特征的具体数据详见表4。在走廊局部,西部走廊内的RB走廊表现出更高的集聚性,其人口密度高达每平方公里4000多人,是两条走廊平均人口密度的2倍多。


表4:西部走廊和西北走廊集聚特征主要指标

指标

西部走廊

西北走廊

长度/平均宽度

35公里/7.9公里

35公里/6.4公里

面积/占所在行政区比例

277平方公里/24.31%

225平方公里/17.9%

人口规模/人口密度

51.14万人/每平方公里1846人,其中RB走廊人口密度为每平方公里4168

44.1万人/每平方公里1729

就业岗位/就业岗位密度

277903个/每平方公里1003

236546个/每平方公里1051

人口占比/就业岗位占比

35.96%/36.16%

42.97%/42.4%

人口集中度/就业岗位集中度

1.48/1.49

2.51/2.48

城市数量/城市人口总规模

2个/3.87万人

2个/13.13万人

区域活力中心数量

12个

18个

数据来源:根据有关资料计算得出。


走廊的集聚特征除了上述指标外,还体现为空间形态和公交导向发展方面。在走廊整体空间形态上,两条走廊均体现为沿交通干线的“串珠式”空间特征,所不同的是,西北走廊各节点规模较大,节点之间以及走廊与外围地区之间有大型开放空间分隔,空间结构更加合理,而西部走廊更像是沿走廊的蔓延发展,图9-10。


公交导向发展方面,西部走廊和西北走廊各城市和人口普查指定地点通勤模式中公共交通占比中位数分别为9.7%和14.3%,独自驾车比例的中位数分别为69.5%和62.4%(以走廊内各市和人口普查指定地点为单元进行中位数统计,其中西部走廊的RB走廊以人口普查区为单元计算独自驾车和公共交通的中位数,然后再参加整个走廊的中位数统计,作者注)。


这表明西北走廊整体上公交导向发展特征更加突出。而西部走廊的RB走廊独自驾车和公共交通占比中位数分别为55.5%和22%,公交导向发展特征远高于两个走廊平均水平。除了交通模式外,公交导向发展还体现为高人口密度和紧凑的空间形态。


3、多模式走廊发展的政策影响分析

3.1 促进多模式交通走廊规划与建设的政策因素

(1)联邦政府的支持政策

高速公路和地铁相结合的多模式交通走廊是WMA独特增长模式形成的基础,能够在行政主体复杂的区域内按照理想的模式建设并非易事。这得益于联邦政府对高速公路和地铁等轨道交通建设项目的资助,以及由此要求都市区各级政府联合编制区域交通规划的要求。


(2)国家首都地区的特殊性

对于WMA而言,还有一个更为特殊的情况,即属于国家首都地区,联邦政府由于有大量的雇员、联邦设施等在这一地区,对都市区的发展尤其是交通基础设施建设扮演了重要角色,发挥了特殊政策的作用,具体包括帮助规划、进行交通决策和设定标准、资助作为该地区交通系统核心的地铁系统、通过其雇员运输补贴福利计划支持地铁系统[11]。可以说联邦政府在首都地区的这种独特领导地位是WMA发展模式塑造的核心力量之一。更为重要的是,作为国家首都地区,国会通过了大量交通授权法规(表5),加强了联邦政府对WMA重大交通基础设施规划和建设的统筹力度,是多模式走廊格局形成的重要保障。


表5:国家首都地区交通授权法规(部分)

序号

法规

主要作用

1

国家首都地区规划法案1952


创建国家首都规划委员(NCPC)会作为联邦和特区政府的中央规划机构,为国家首都的发展和再开发进行规划以及保护其重要的自然和历史特征。命令委员会准备一项重要通道规划和公共运输规划。

2

《国家首都交通法案》(1960


建立了国家首都交通机构准备一项交通发展计划。批准国会同意哥伦比亚特区、马里兰和弗吉尼亚就建立一个组织进行谈判,作为联邦、州和国家首都地区地方政府之间协商与合作的一种手段,制定本地区发展规划和政策,履行具有区域特色的政府职能,包括但不限于提供区域交通设施。

3

《华盛顿大都会区交通管理协约法案》(1960


批准国会通过哥伦比亚特区 -马里兰州-弗吉尼亚州州际协议,成立华盛顿大都会运输委员会

4

《国家首都交通法案》(1965

授权国家运输署规划、设计和建造一个铁路系统,总费用达4.31亿美元,其中联邦承担1亿美元。

5

《WMATA州际协约法》(1966

将其转变为华盛顿大都会区交通管理局(WMATA),并将NCTA的职能和职责移交给WMATA,于1967930日生效。

资料来源:根据参考资料[2]整理


3.2 推动都市区沿走廊发展的重要政策

国家首都地区众多交通授权法规切实保障了交通走廊的合理规划与顺利建设,但如何促进人口、产业等发展要素沿走廊集聚,仍需要其它多种政策的支持。在多模式走廊构建和发展的过程中,不同的机构从不同的方向出台的多种政策共同发挥了重要作用。


(1)交通和土地利用的区域协调

国家首都区域交通规划委员会(the National Capital Region Transportation Planning Board,TPB)是联邦政府指定的华盛顿大都市区规划机构(MPO),其作为协调机构的基本职能之一是提供区域交通政策框架与协调机制。1998年,TPB采纳的《交通愿景》提出了八大目标和战略,其中一项为寻求更好的交通和土地利用规划在司法管辖区之间的协调,并提出了进一步的目标和策略,表6。


表6:WMA推动交通和土地利用规划在司法管辖区之间协调的目标和策略

目标

通过综合的交通和土地利用规划图明确区域交通规划所需的关键要素——区域活动中心、主要交通走廊和设施,以及指定的“绿地”。

根据1993年都市区政府委员会董事会批准的《区域卓越伙伴关系报告》的建议,在区域范围内协调土地使用和交通规划。

策略

制定区域程序,将区域增长和交通政策问题正式通报地方政府,鼓励地方政府在综合规划中具体解决这些问题。

共同制定一套规则,推动区域合作。

确保主要走廊研究包括服务于区域地图上所示的区域核心和区域活动中心的备选方案。

与地方政府合作,制定模式分区和土地使用指导方针,鼓励多种用途的开发模式,减少非工作的汽车依赖。

在现有或规划的基础设施能够提供服务的地方制定发展计划。

笔者整理


(2)区域发展平台

主要指华盛顿大都市区政府委员会(The Metropolitan Washington Council of Governments,COG)与地方政府共同推动的一项旨在将经济增长集中在特定地点的战略措施,——区域活力中心和集群(Regional Activity Center and Cluster),以实现人口、产业与交通走廊的高效结合。


区域活动中心被认为是强大区域的基础,是充满活力和独特的地方,为居民、工人和企业提供机会,也是确保该地区未来竞争力和成功的关键。区域活动集群是由若干空间紧密相连的活动中心组合而成的更大尺度的发展活跃地区。COG与地方规划官员与2002年首次在WMA正式提出了58个区域活动中心,之后进行了数次更新,最新的调整在2013年,总数增加至141个。区域活动中心和集群鲜明的体现了与多模式走廊的结合,加强和保障了WMA走廊发展格局,图10。


值得一提的是,区域活动中心划定过程中标准的变化。最初,活动中心主要是指现有的城市中心、重点开发区域、交通枢纽、郊区城镇中心和传统城镇。2013年,COG与地方政府重新界定了区域活动中心划分标准:在当地土地利用总体规划中的优先开发地区、高于平均开发密度的地区、混合用途发展区、现状拥有或规划有高容量公共交通的地区、拥有相互连接的街道网络、住房和交通综合成本不超过地区收入中位数的45%。从新的标准可以看出,新的区域活动中心不仅进一步强化了沿走廊集聚,更加体现了公交导向发展和高质量发展。


图10:WMA区域活动中心布局(2002/2013年)

笔者绘制


(3)围绕公交站点的联合开发

所谓联合开发,是指WMATA鼓励其车站周边物业上(包括在地铁公司拥有的物业或他人拥有的物业上)进行公交导向发展(“TOD”),以增加公交客流量和票价收入的一项政策措施。自20世纪70年代初以来,亦即地铁刚刚开通后不久,WMATA一直参与联合开发房地产。


(4)联邦政府公交补贴

联邦政府除了通过立法推动WMA多模式交通走廊的建设,还通过向WMATA提供资金,以及通过每月为员工提供补贴支持WMA的地铁系统。


(5)地方政府的走廊政策

除了联邦政府、都市区层面的政策外,各走廊所在地方政府出台的政策同样对走廊模式的发展具有重要影响,并鲜明的体现为不同走廊的走廊特征上。


4、结语与讨论

4.1 结论

(1)多模式走廊是都市圈发展过程中有效的增长管理手段。走廊在推动区域紧凑发展、提供便捷公共服务等方面具有明显优势。正如卡尔索普等所指出的:走廊是重要的区域元素之一,是区域内中心、街区、保护区等要素的基础,其发展的方向和多样性决定了区域的特征。时至今日,随着城市规模的不断扩大,以及都市圈的形成和发展,如何保障高效率的通勤和组织日常生活变得至关重要。


(2)多模式交通走廊建设过程中需要强有力的交通政策的保障。多模式交通走廊在建设过程中的资金需求很大,同时又涉及多个地方政府,利益诉求多元,需要整体和强有力的交通政策予以保障,将资金的支持和都市圈规划以及发展模式的构建进行有效结合,以实现通过多模式交通走廊对发展要素的高效整合。在交通走廊建成后,依然需要多方位出台支持政策,强化多模式交通走廊的集聚效应。


(3)交通构成和组织是走廊模式的基础。其成功离不开多种交通方式的支撑,由此方能在实现集聚发展的同时确保都市区核心与外围地区高效、快捷的联系,确保通勤的效率。在多模式交通走廊构建的过程中,应注重高速公路、国省道以及城市快速路和轨道交通的合理衔接,以充分发挥各自的优势并产生协同作用。尤其注重高速公路出入口和轨道站点的合理设置。在走廊的核心地段,应考虑适当增加高速公路出入口和轨道站点的密度。


(4)不同走廊的特征取决于所经地方政府的走廊机制

联邦政府和都市区机构为走廊模式的整体发展提供了良好的基础,但每条走廊的发展质量仍取决于所经地方政府是否构建了高效的走廊机制。走廊机制实际上是沿线各发展主体的共识,需要多方面的努力:一是围绕走廊指定发展规划,形成共同的发展战略;二是合理集中资源促进走廊城市形成合理的规模和功能;三是促进走廊各组团之间紧密的联系。走廊城市是走廊模式成功的关键,多模式交通走廊的主要目的之一是为了促进人口、就业及服务等城市功能沿走廊高效集聚,形成一系列规模适中、功能联系紧密以及职住平衡的服务节点——走廊城市,从而实现都市圈日常生活的高效组织和良好的空间结构。


4.2 建议


当前,我国城市发展进入了新的阶段:一些超大和特大城市出现了都市圈发展的明显趋势,面临着非核心功能的疏解以及与周边城镇一体化发展的要求;而对于快速扩张过程中的大城市而言,则面临着现代交通体系和现代物流体系构建的战略转变。与此同时,高速铁路、城际铁路、市郊铁路以及地铁等轨道交通的建设步伐显著加快,这为多模式走廊的建设提供了良好的机遇。未来一段时间,如何构建高效、经济的发展框架以实现都市圈或区域增长极的可持续发展目标显得尤为关键。借鉴WMA多模式走廊发展的经验,结合我国实际对都市圈建设提出以下建议:


首先,通过强有力的交通政策,推动多模式交通走廊的构建。WMA的经验表明,强有力的交通政策对于发展模式的形成具有重要影响。可借鉴COG、NCPC、WMATA等区域交通规划机构,成立由都市圈各政府主体、相关部门等组成的都市圈规划机构,赋予其大型交通设施规划决策、资金分配、建设标准以及政策制定等权力,形成常态化、以交通一体化为基础的利益协调机制,结合核心城市构建现代交通和物流体系、疏解非核心功能的战略需要,积极推动多模式交通走廊的构建。需要注意的是,对于那些公路系统基本已经成型的特大、超大城市,轨道类交通的线站位选址往往面临着复杂的区域环境,由于种种原因难以和既有的主要公路廊道形成协同效应。针对这种情况,应充分利用资金、土地、住房等政策,尽可能推动合理的线站位选址。


其次,多方出台支持政策,推动沿走廊的土地综合开发。为实现发展要素沿交通走廊的高效集聚,需要从土地、资金、住房、产业、税收等多方面出台支持政策,将走廊沿线发展作为优先发展区域而给与各项优惠。这需要加强政府和部门之间的合作,构建沿走廊的区域发展平台。


再次,建立针对性的走廊机制,推动走廊的可持续发展。西部走廊和西北走廊的差异表明,共同的区域整体政策、不同的走廊机制可能导致完全不同的走廊特征和效率。针对每条走廊,结合其发展条件,从产业发展、人口集聚、城市功能完善提出综合性的发展战略和措施,构建走廊城市。应注重城市道路、高速公路和轨道交通等多种交通方式的高效衔接,合理设置轨道站点和高速公路出入口,倡导公交导向发展。

本文作者:规划设计二所 贾卫宾



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