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 微文:粤港澳大湾区战略下东莞城市空间发展策略探讨

文首300字: 全文共8615字,阅读大约需要22分钟随着粤港澳大湾区战略的逐步推进,各城市积极谋划以把握机遇和应对挑战,内湾城市作为战略实施的关键地区,需要重点谋划空间发展策略。文章在梳理粤港澳大湾区战略实施进展与政策解读的基础上,聚焦港澳合作、国际湾区、创新驱动与区域协同等领域,研判湾区空间发展趋势与特征,并以处于内湾地区的东莞为例,分析其发展条件,并从港澳、开放、创新、协同四大空间行动策略着手......(2019-08-12 15:00:16)

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作者:南粤规划


    

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粤港澳大湾区战略下东莞城市空间发展策略探讨




全文共8615字,阅读大约需要22分钟

随着粤港澳大湾区战略的逐步推进,各城市积极谋划以把握机遇和应对挑战,内湾城市作为战略实施的关键地区,需要重点谋划空间发展策略。文章在梳理粤港澳大湾区战略实施进展与政策解读的基础上,聚焦港澳合作、国际湾区、创新驱动与区域协同等领域,研判湾区空间发展趋势与特征,并以处于内湾地区的东莞为例,分析其发展条件,并从港澳、开放、创新、协同四大空间行动策略着手提出东莞主动参与大湾区规划与建设的建议。


撰稿 | 规划设计三所 陈伟劲、黎智枫、谢蔚翰

粤港澳大湾区战略实施进展与政策解读

粤港澳大湾区战略作为国家战略,是新时代推动我国全面开放新格局形成的重大举措,也是推进“一国两制”的实践创新。历经几年计划和部署,粤港澳大湾区规划建设已进入实质性推动阶段(图1)。

在中央层面,2017年7月1日香港、澳门、国家发改委和广东省共同签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》;2018年8月15日,中央成立并首次召开粤港澳大湾区建设领导小组全体会议,形成了有关工作机制;2019年2月,《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布,大湾区发展的总体思路已经明确。一批推进粤港澳大湾区建设,包括《港澳台居民居住证申领发放办法》等便利港澳居民在大湾区发展的政策措施陆续出台,具有标志性的跨界交通基础设施(如广深港高铁香港段和港珠澳大桥)顺利开通,进一步增强了湾区城市之间的互联互通,也标志着粤港澳大湾区已经进入实质推动阶段。


在广东省层面,2018年8月19日广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组全体会议召开,明确举全省之力推进粤港澳大湾区建设的战略方向。自战略推出以来,广东省相继出台了《广深科技创新走廊规划》《广东省政府关于加强基础与应用基础研究的若干意见》《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》等政策,大力推进粤港澳大湾区国际科技创新中心的建设。


在深入解读国家和省级层面的相关政策后,笔者认为各级政府赋予粤港澳大湾区的发展政策主要突出新关系、新影响、新动力和新模式四大方面:一是深化港澳合作的新关系。国家建设粤港澳大湾区的意图之一,是支持港澳融入国家发展大局,保持港澳的长期繁荣稳定。二是提升国际湾区的影响力。建设充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心等是粤港澳大湾区战略定位的重要方面,大湾区是国家形成全球影响力的战略支点。三是实施创新驱动的新动力。发挥区域已有产业基础,实现高质量发展,以广深港澳科技创新走廊为支撑,建设国际科技创新中心。四是探索区域协同的新模式。探索“一国两制”“三个关税区”的跨制度城市密集地区的区域协同新模式。

粤港澳大湾区空间发展趋势特征

港澳与内地有从基础设施互联到全面对接的融合发展趋势

2018年,粤港澳大湾区建设提速,广深港高速铁路香港段和港珠澳大桥相继开通,港澳跨境基础设施日趋完善。跨境交通的建设,将促使粤港澳出现生产和生活融合的两大发展趋势。


1、“香港研+内地造”的产业合作趋势。香港拥有4所世界排名进入前100名的大学,具有较高的高等教育水平和科技创新能力,在吸引国际科研机构和高端人才上具有绝对优势。而粤港澳大湾区中内地9市的基础研究相对薄弱,虽然内地9市在高新技术制造业发展水平及创新科技的许多关键因素(如产业网络、需求市场和政府投入)方面都优于香港,但是在基础研究水平方面明显不足 。基于优势互补的需求,近年来涌现出大疆无人机、李群自动化等香港科技公司在内地创新创业的典型案例。在此背景下,2018年8月粤港澳大湾区建设领导小组工作会议首次提出建设“广深科技创新走廊+香港、澳门”的概念。同时,香港政府也重新重视创新发展,如港深将在边境落马洲河套地区共同推进“港深创新及科技园”建设是代表性举措。


2、香港与内地出现生活融合的趋势。中央支持港澳居民在内地发展并颁布一系列政策,以应对港澳发展用地紧缺问题。然而,“一国两制”的制度差异依旧影响三地社会福利和公共服务的有效衔接。为此,当前已有关于制度界面延伸的探索,如香港政府官员及一些团体和研究学者提出有意在粤港边界区域建设有“香港氛围”的“香港城” 。此外,香港启动东大屿都会计划,重点布局教育、会议展览和科技创新等功能,通过港深西部快轨和穗莞深城际铁路、广深第二高铁等城际轨道直连直通湾区东岸,未来将进一步扩大香港对深圳、东莞等周边城市的功能扩散和辐射带动作用。


 湾区城市有从重视经济影响到重视综合影响的国际化发展趋势

湾区是国家扩大国际影响力和提升综合竞争力的重要载体,中央对粤港澳大湾区的战略定位之一是充满活力的世界级城市群。面对风云变化的外部形势,扩大经济影响力、提升文化等方面的综合竞争力是湾区城市发展的共同趋势。


1、扩大经济影响力。当前,贸易战频发,全球化陷入困境,中国企业出口遭遇挤压,如2018年第一季度手机出货量下降21%,全球贸易格局逐步由环太平洋向环印度洋更迭。对此,我国正以“一带一路”倡议构建起对环太平洋发达国家和环印度洋新兴经济体并重的“双扇面”开放格局 。在构建开放型经济体中,以大事件和机构深化对外开放是国际惯例,一般认为会议产业对相关行业的经济拉动比例超过1∶9,举办国际大事件是在新经济形势下加大对外开放力度、扩大经济影响力的行动体现。当前湾区国际重大事件的举办权主要落在广深港等中心城市,如广州的世界航线发展大会、深圳的中国国际高新技术成果交易会及香港的亚洲金融论坛等,涵盖金融、商贸和科创等不同领域。但与国际性城市相比,湾区城市仍存在较大差距,如2015年柏林、巴黎等世界城市举办的国际会议数量均接近200场,为广州、深圳的10倍以上。


2、提升文化等方面的综合竞争力的趋势。大湾区拥有极好的文化基底,自古以来便呈现开放、包容、中西合璧的特点,包含岭南文化、海丝文化、近现代革命文化和国际交往文化等多种类型。然而,当前湾区的文化魅力未能彰显,缺乏世界级的文化设施、事件或活动引领,尚未实现向生活湾区与文化湾区的升级与转变。重塑文化魅力是增强湾区软实力、提升我国文化自信的重要举措。因此,湾区各市也纷纷重视文化发展定位,着力于文化空间载体建设,如广州打造“一江、两岸、三带”,构筑岭南文化特色区、海上丝绸之路特色区、近代革命特色区、改革开放特色区和现代文化特色区5类特色文化区域;深圳规划世界级绿色活力海岸带,布局海洋文化旧址、渔港、海洋博物馆及科技艺术馆等滨海公共文化设施。


湾区创新路径有从园区创新到城园并举转变的发展趋势

改革开放以来,珠三角凭借全球化发展的机遇成为“世界工厂”。在外向型经济的影响下,通常通过招商引资进驻的企业一般都是外来企业,本地根植性不强,却需要与外部市场有更多连接,因此产业园区往往远离城镇中心,呈现一种“园城分置”的空间现象。自21世纪以来,全球经济进入创新驱动发展阶段,知识经济和科技创新成为城市经济可持续发展的核心动力。由于科技创新人才对空间品质的要求上升,“园城分置”较难提供完善的生活服务配套,难以适应创新人才和发展的需求。因此,珠三角园区模式也正经历转型。


1、创新回归城区。创新城区是近年学术界提出的一种创新空间发展模式,是全球创新活动由郊区逐渐向城市中心地区回流,城市创新由“郊区化”“园区化”向“城区化”模式转变的产物。2014年,布鲁金斯学会的凯茨在学术报告《创新城区——重构美国创新地理版图》中正式提出“创新城区”的概念。创新空间由“硅谷”走向“硅巷”,其产生的驱动力在于创新城区能为创新活动提供高品质、高可达的空间场所,创新型企业与人才更趋向空间紧凑、基础设施便利、接近终端用户和初级市场的中心城区 。美国亚特兰大、剑桥、匹兹堡等市中心和次中心出现创新源驱动型创新城区。近年来珠三角也在不断推进创新城区的建设,如琶洲互联网创新集聚区、广州大学城—国际创新城、深圳空港新城等正在逐步形成以创新发展为驱动,集聚科技人才与企业,产城融合、宜居宜业的创新城区。


2、创新在走廊出现。创新特点和创新诉求决定创新活动的空间逻辑。创新是高素质人才从事的具有高风险的活动,故其在空间选址上趋向于高品质、低成本的地区。同时,创新活动对要素浓度(如制度和信息浓度)的诉求,决定了高可达的交通走廊地区是创新活动的热点地区。因此,在知识经济时代,创新走廊正日益成为科技创新要素及产业集聚的新空间组织方式,典型的例子如美国128公路科技走廊和101公路科技走廊、日本东京—横滨—筑波创新带等。它们的共同特点是具有国际水准的人居环境品质、良好的自然资源本底与宜人的生态环境、复合型的交通通道。类似的,珠三角走廊地区也正在孕育创新空间,2017年广东省提出打造广深科技创新走廊,希望通过打造高品质的创新城区,吸引创新资源往走廊集聚。


区域发展格局有从“排队吃饭”到“圆桌会议”转变的发展趋势

随着市场从以外销为主向内外一体转变,珠三角门户格局发生变化。全球化与世界城市(GaWC)排名显示,珠三角已从过去只有香港一个门户城市向本土多个门户城市转变,城市群公共资源配置从“排队吃饭”向“圆桌会议”转变,重塑了城市群等级格局。由此,以广深港为代表的核心城市向内湾平台移动,带动了湾区多中心化的过程,形成命运共同体。同时,在湾区创新网络化趋势下,城市间联系更加紧密、要素流动更加便捷,由此促使区域协同模式从单一走向多元。


过去的区域协同单纯强调互联互通、生态治理的协同,随着湾区的多中心化和网络化,功能协同趋势愈发明显,如东莞松山湖承接深圳华为智能终端总部功能;2018年12月,深汕特别合作区揭牌成立,以深圳一个经济功能区的标准和要求进行建设管理,成为区域协同发展示范区;2018年10月,深圳安居集团拿下东莞塘厦3.9万平方米商住地等。以上种种案例表明粤港澳大湾区内部跨城工作、居住等现象越来越普遍,区域协同模式已经由单一走向多元。

东莞在粤港澳大湾区的机遇与挑战研判

东莞地处西江航道与京九铁路海陆双轴交汇点,位于湾区主轴通道,与广州、深圳两大中心城市接壤(图2)。改革开放以来,凭借毗邻广深港的地理位置,东莞与湾区核心城市协作有天然的区位优势,完成了“世界工厂”的角色转变,在内湾城市中具有典型代表性。而随着区域进入湾区时代,以东莞为代表的内湾城市所面临的机遇与挑战并存。

悠久的生产往来是莞港合作的坚实基础,但传统模式难以为继
自港澳开埠以来,粤港澳的合作便成为珠三角区域发展的基石。40年的改革开放完成了东莞“世界工厂”的角色,莞港合作是背后的巨大推动力,完善的产业链配套、较低的综合成本及贴近市场是东莞的竞争优势。在频繁的制造业合作历程中也形成了紧密的社会联系,2017年出入位于东莞的广九铁路常平站的港籍旅客达22万人次,占比高达53.7%。此外,人文联系纽带为大湾区时代背景下莞港社会融合奠定了坚实基础。但东莞“村村点火”的快速工业化带来了早熟危机,根据2014年“土规二调”现状数据,东莞建设用地已经占市域面积的40%,超过国际公认的30%,已经难有增量用地支撑传统的莞港合作模式。

文化资源是增强东莞影响力的重要依托,但优势尚未发挥
东莞是虎门销烟发生地、中国近代史开篇地,也是侨乡聚集地、改革开放先行地,拥有可园、虎门炮台等丰富的历史文化资源,222个文物保护单位在湾区城市中排名第四。同时,东莞拥有湾区稀缺的生活生态岸线资源,是粤港澳大湾区唯一连片待开发的滨海湾线。此外,东江水道具有较大纵深,沿线串联的资源要素丰富,具备打造湾区唯一的世界级滨海滨江景观长廊的巨大潜力,是扩大东莞文化影响力的重要空间载体。根据谷歌搜索相关城市所反映的城市话题量及知名度可知,2017年东莞在广东省21个地级市中排名靠前。虽然有以上众多优势资源,但目前东莞的文化影响力仍然较弱,尚未发挥出来。

东莞具有创新驱动的基础优势和政策优势,但创新城区尚需打造
深莞惠一体化战略下,东莞的战略性地区松山湖、滨海湾新区分别地处深圳滨海走廊、深圳大沙河走廊等创新走廊上,已经吸引深圳科技龙头企业纷纷落户,如华为终端总部落户松山湖,平安科技总部、紫光、步步高等新技术企业将落户滨海湾新区。在粤港澳大湾区建设国际科技创新中心背景下,松山湖、滨海湾新区均被列入广深港澳科技创新走廊的核心平台。虽然中心城区拥有全市最好和最多的公共服务设施,具有建设创新城区的基础优势,但是目前优越的公共服务基础尚未被充分挖掘,尚未吸引科技龙头企业落户。

湾区时代东莞正处于区位优势的时间窗口期,需把握发展时机
随着港珠澳大桥、深中通道等跨江通道的建设,东莞不再是未来香港、深圳资源外溢的必经之路。与同类城市(如佛山、惠州)相比,东莞高水平的轨道交通基础设施建设滞后,主要表现在重要轨道交通线路、站点较少。因此,随着湾区中心化进程的推进,东莞的区位优势将不再突出,急需在时间窗口期建立领先优势。

东莞在粤港澳大湾区战略下的空间发展策略

针对粤港澳大湾区出现港澳融合、国际影响、创新驱动和区域协同四大发展趋势,立足于东莞自身发展的机遇与挑战,建议东莞等内湾城市可从港澳、开放、创新和协同四大空间行动策略着手,主动参与大湾区的规划和建设。


港澳策略

1、把握跨境轨道交通的连接机遇。随着“轨道上的湾区”的规划与建设,跨境轨道交通将是推动内湾城市与香港加强连接的关键所在,尤其是能够与香港核心地区连接的线路将是接受香港辐射、实现与香港合作的关键所在。广深港高铁、广九铁路、规划深茂铁路、赣深专线、常龙城际、广深第二高铁均是香港与东莞的联系通道,其中西、中、东三大莞港合作战略通廊尤为关键(图3):依托广深港高铁和深茂铁路的西部通廊,能够接受香港第一和第二CBD的功能辐射与外溢;依托常龙城际,联合广九铁路的复合型东部通廊,能够带动东莞东部地区的发展;依托正在谋划的广深第二高铁的建设,打造中部通廊,能够主动对接香港正在谋划的东大屿都会。

2、在战略要点打造差异化发展的“香港城”。轨道通道能够将香港的资源要素更好地引导到东莞,需要在沿线找到关键地区将这些要素流留下来,面向香港所需要的空间打造差异化的“香港城”。一类是面向高端香港人才的“香港城”,提供香港标准的公共服务设施,如国际学校、全科医院、社区服务中心及文化交流中心等,这类“香港城”要处于核心地区,如西部通廊的滨海湾新区。另一类是以新增建设用地为主导的“香港城”,考虑到东莞存量工业用地众多,其建设难度较大,而“三旧”用地具备低成本的优势,可以注入科研与教育机构、商业与创业公司、政府与社会团体等功能,形成独具特色的存量型创新创业基地,如西部通廊上的虎门站,故可在此类用地上进行建设。

开放策略
1、预留用地满足国际化活动发展,提升经济影响力。对外开放机构、国际会议对经济的拉动力巨大,但目前内湾城市在该领域仍处于较低水平,如东莞现有的广东现代国际展览中心的功能主题单一、局限性较大,无法承担国际化活动功能。而且相对于广深港澳,其他内湾城市的政治资源和城市集聚能力较弱,因此需要寻找差异化的竞争能力,对于东莞而言可以考虑两个发力点:一是发挥好威远岛保留完整、在珠三角较为少见的生态历史优势,为国际会议会址预留空间;二是发挥散裂中子源和拟建南方光源的集聚效应,争取与中科院等国家科研机构合作,引进国家重点实验室,定期举办国际学术论坛,扩大国际影响力。

2、塑造世界级场所空间,扩大文化影响力。东莞过去一直都是背海发展,随着粤港澳大湾区的推进,东莞应转为向海发展。因此,东莞原有优质的滨海岸线资源应被充分利用起来,打造湾区唯一的世界级滨海景观长廊,对标布里斯班南岸、伦敦南岸的文化艺术岸线,打造后发的、具有湾区品质的世界级滨海景观长廊。同时,该长廊可以联动东江水道,上溯至莞城、石排镇,打造三大东莞历史记忆集聚区,自南向北依次为国家记忆场所集聚区、历史文化名城集聚区和岭南文化古村集聚区。

创新策略
1、重塑中心城区的创新竞争力。发挥创新城区优势,中心城区高密度的建成环境与完善的公共服务设施非常适合创新人才的交流和生活需求,有利于吸引创新人才。因为中心城区建成度较高,所以交通问题的解决和办公空间的供给是重塑中心城区创新竞争力的关键。

一是以大运量轨道交通解决交通通勤问题。根据国际经验,将会有越来越多创新企业以大运量轨道交通方式重构城市的生产组织,如位于旧金山的Salesforce及位于东京涉谷站的谷歌日本总部等均出现在中心城区。因此,建议中心商务区要合理安排用地供给,尤其是关键轨道交通节点地区,可为科技公司进行战略留白,如东莞南城商务区穗莞惠城际与地铁2号线交通枢纽。二是以“三旧”用地补充办公空间供给问题。旧金山Air bnb、Twitter、Uber公司总部均位于中心边缘的旧改区,通过改造建筑内部空间,适应创新活动的需求,发挥低成本、高品质的城区优势。因此,建议盘活东莞中心城区边缘的“三旧”用地,依托滨水景观资源和便利的交通条件,激发传统空间的创新活力。

2、巩固走廊地区已有的创新优势。东莞作为典型的区域走廊地区,以华为终端为代表的科技龙头企业是创新走廊空间成功的最好印证。通过划定市级平台,提供超越镇街的基础设施和生产配套标准,形成连片有规模的创新产业空间,是东莞发展创新走廊的宝贵经验。一方面,对于东莞的东部产业园区组团、东南临深组团,目前仍缺乏市级的重点平台注入。建议东南临深组团与深圳共同打造“环凤凰山”市级重点平台,协同平湖金融及现代服务业基地和大运新城,重点推动人才房建设与创新产业孵化,促进深圳创新人才向东莞外溢(图4);提升东部产业园组团中粤海银屏工业园为市级平台,与惠州潼湖智慧园区形成科创规模效应。另一方面,对于已有市级重点平台的松山湖、滨海湾和水乡片区,提升传统园区对人才的吸引力则至关重要。建议东莞以战略平台滨海湾新区争取自贸区扩区的政策红利,加强与港澳台、前海、南沙合作(图5);松山湖片区优化综合的城市生活服务供给,推动园区升级以适应创新人才的需求;水乡经济区发挥优质环境的生态优势,预留国际大学城选址,吸引国际知名大学建设分校。
协同策略
1、融入湾区,依托滨海湾新区打造区域增长极的接续点。强化对湾区中心城市的虹吸效应,加强基础设施和公共服务的对接,是湾区通道城市融入区域协同发展格局的关键举措。东莞滨海湾新区向南接上深圳大空港和前海合作区,通过香港国际机场链接全球;向北接上南沙新区、南站商务区,通过广州南站枢纽辐射内陆,是湾区发展主轴上最重要的接续点(图6)。建议积极引入深圳轨道交通20号线、广州轨道交通22号线等区域城市铁路衔接滨海湾新区,并新增跨江通道建设,进一步提高新区与深圳大空港、前海地区及南沙邮轮母港、广州南站的连接度。
2、南承深圳,把握三大轨道交通战略通道,支撑创新驱动。交通廊道上的“流空间”是快速整合区域资源要素的重要节点。在深莞惠一体化战略下,依托交通廊道的平台协同是东莞借力深圳发展的触媒。东莞与深圳在创新协作中密不可分,未来建议东莞进一步把握形成中的深莞三大战略轨道交通廊道:深圳滨海走廊(东莞滨海湾片区)、深圳大沙河走廊(松山湖片区)和深圳中部走廊(东南临深片区)。通过滨海走廊加强滨海湾新区与大空港、前海地区的现代服务业合作;通过大沙河走廊加强松山湖(生态园)地区与光明新区、西丽大学城、光明新区等的创新合作;通过中部走廊对标深汕合作区,发挥土地空间优势和深圳的创新动力优势,以战略合作留白区探索深莞特别合作区的建设,与坂雪岗科技城和福田中心区展开创新服务合作,为深圳功能拓展进行战略预留。

3、北接广惠,协同南沙港和东莞海陆港口,构筑海陆丝绸之路转化点。区域协同共建“一带一路”多式联运的交通枢纽,拓展经济腹地,有助于整体提升湾区的国际竞争力。东莞石龙陆港与广州、惠州共建的广东铁路国际物流产业基地是“陆上丝绸之路”大通道的重要始发点。东莞港作为珠江东岸的重要货源地与喂给港,可与广州南沙港共同构筑国际航运枢纽,构筑海上丝绸之路的重要节点。此外,通过东江水道,联动东莞石龙陆港与东莞港群,缝合海陆丝绸之路,进一步推动东莞改革开放,提升对外辐射力。

结语

可以预见,粤港澳大湾区战略将使得湾区城市与港澳的联动更加紧密,在国际舞台上将发挥更加重要的作用,创新发展将进一步加强深化,城市间的区域协同将拓展到更多领域。尤其是对于内湾城市,跨越珠江口的天堑将被抹平,在资源有限的背景下,多个中心之间、东岸与西岸之间、内圈层与外圈层之间的区域竞合将更加激烈,在空间应对上如何把握机遇将是未来制胜的关键所在之一。

通过以上分析,结合其他学者的研究,笔者认为内湾城市应把握好几个要点:一是把握与港澳合作的机遇,才能抓住湾区政策红利;二是提升对外连接能力,才能引导各类要素流集聚与裂变;三是抓住创新这个“牛鼻子”,才能牵引城市跃升发展台阶;四是切实提升城市发展品质,才能在新时代吸引人才和企业。值得期待的是,湾区各城市已在积极谋划,相信粤港澳大湾区将在竞合中前进与升级。



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