城市规划学刊：学术动态，土地权利制度下的中国城市开发

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📝 规划笔记——推荐一则来自城市规划学刊的文章，摘录如下：

本刊“学术动态（Planning Reviews）”栏目，推介国内外学术书籍和文献报告、关注国际研究动态和前沿热点、分享规划案例研究。本期“城市开发与土地经济”专栏，向大家推荐朱介鸣教授的新书《土地权利制度下的中国城市开发》。（专栏编辑：刘冰，同济大学建筑与城市规划学院教授）

土地权利制度下的中国城市开发

来源：ZHU Jieming. Urban development in China under the institutions ofland rights [M]. Routledge, 2019.

同济大学朱介鸣教授出版了新书《土地权利制度下的中国城市开发》，该书从土地权利制度的视角，重点阐述了中国土地权利制度的变迁过程以及不同历史时期的城市开发特征。

全文共分8章，各章的主要内容如下。

第一章：土地权利作为城市发展的制度

虽然城市作为一种文明形式已经存在了5 000多年，而且现在世界上有一半以上的人口居住在城市，但人们对城市产生的了解还远远不够。城市建立在土地这一必不可少的要素之上，而作为制度的土地权利又与经济系统和社会规范密切相关。土地权利可以由国家分配，通过市场进行交易，并由社区根据公共、私人和社会利益进行维护。土地权利对城市建成环境有着深刻的影响，例如非正规住区、封闭社区乃至各种多元化的社区空间。从计划到市场的社会经济转型，为理解土地权利制度变迁背景下中国城市的形成提供了一个绝佳的机会。

第二章：土地作为一种生产资料：1978年以前无市场机制时期的城乡变化

中华人民共和国的成立，引领了一个抵制市场机制的中央计划的新时代。为了国家发展的利益，工业化得到了大力推进，而与工业化同时发生的城市化现象却因为“把城市描绘为资产阶级”的规划意识形态所压制。实施工业化的重点是解决空间的不平等。在新的政治体制下，城市土地被国有化并被划拨为生产资料，而非经济资产。中央控制的城市化没有实行土地市场机制，随后产生了“社会主义”的城市结构，其中“生产部门”优先于“非生产部门”。结果，表面上平等的社会主义城市就建立起来了。农村则实施了“耕者有其田”的土地改革，农村土地最终转变为集体所有制。

第三章：将土地恢复为资产：土地租赁市场的起源

1978年以来的经济改革将市场化引入经济管理的领域，它深刻地改变了中国的城市化模式。深圳经济特区作为先锋，开创了以市场为驱动的土地开发，这一制度变化逐步取消了最初的土地无偿利用。对土地房屋的活跃市场需求促进了新一代国有开发企业的成长，他们大幅受益于双轨土地市场产生的土地租金。尽管套利机会是由双重土地市场创造的，但是深圳成为建立在新兴土地市场之上的一个“瞬时城市（instant city） ”，在这里正式采用了新发明出来的土地租赁权制度。住房供给成功地从公共福利住房转型为私有商品住房。

第四章：形成中的土地市场：双轨土地市场和土地寻租活动

在渐进式改革的背景下，完整的土地市场机制不是直接创建起来的，反而出现了双轨土地市场。渐进主义和二元论虽然在政治上是明智的，但却加剧了涌现出来的委托人-代理人关系的问题，导致对土地权利的模糊划分。地方发展型政府设立了新的机构，与单位-企业建立了一个非正式的地方增长联盟；来自双轨土地市场的土地租金被用来加强地方政府-企业的联盟，其中政府把它当作一种干预的工具。结果，作为第三方来调解市场的政府出现了缺位。土地寻租和掠夺是猖獗的，这可以从它对最终建成环境的影响中得到证明。

第五章：过渡性土地开发权制度下的城市重构

虽然城市土地是划拨给国有土地使用者和工人的无偿物资，但社会主义的土地使用权成为包含在社会主义城市建设中的特色制度。由于缺乏交易市场，土地使用权阻碍了建成地区的空间重组。由于市场要求实行将社会主义土地使用权“买断”的制度变革，土地开发权被设计为一种过渡性的制度，以逐步淘汰无偿划拨。随之而来的是大规模的城市重建，以及土地寻租和租值耗散。体现土地权利的区划规定遭受了妥协，土地市场则开始发挥作用，尽管是在当地增长联盟的导控之下。在这一阶段，发生了快速的城市再开发现象，并形成了中央商务区的一种新模式，像淮海东路、南京西路两个著名的商业中心，就不是以前的战略规划所预先指定的，但无论如何它们在上海建造了起来。路径依赖的制度变革，伴随着组织机构的变化以及地区性的差异。

第六章：在不确定的集体土地权利制度下，自下而上的农村空间变化

农村工业化是中国农村发展的重要运动。自1970年代末以来，市场化为乡镇企业的成长和兴旺提供了千载难逢的机会。尽管农村工业化并非在所有地区均匀地发生，但非农业经济与村庄收入呈正相关的关系。在长江三角洲和珠江三角洲这两个充满活力的地区，随着农村的非农业化发展，出现了就地城市化的现象，即农民“离土不离乡、进厂不进城”。

自下而上的农村非农业化发展，呈现出农业用地和非农业用地密集混合的奇妙模式，而这表明了高度分散的就地城市化特征。当村庄正在城市化时，有利于农业生产的集体土地权利却成了一个问题，这是因为“作为法律上土地所有者（a de jure owner） ”的城市政府与“作为事实上的土地持有者（a de factoland holder） ”的农村集体之间，对突出的土地租金差异开展了争夺。随着集体所有的乡镇企业的关闭，来自下面的一种非正式的制度变革使得自治村成为依赖于提取土地租金的食利者。土地利用分割使环境的完整性遭受恶化，因而引发了纵然是郊区的集体公共场所却被私人管治的局面。

第七章：从农村分割到城市整合：空间变化的治理

作为替代高密度、低收入国家的一种选择，紧凑型城市是必要的。然而，土地开发市场中政府的缺位产生了“反公地”和“公地”既相对称、又相关联的土地权利状况，导致了锁定的不可持续的城市形态。作为基本农业单位的村庄是自治和独立的，但非农业发展的治理单位被分为两个：村庄或乡镇。只要土地持有量没有实质性变化，同一地区具有相似自然禀赋的村庄之间的经济差异就不大；但是村庄之间、农民工与当地村民之间的农村-农村不平等，是由城市化提高的土地租金以及长期存在的城乡分割造成的。城市化郊区的自治村成为一个食利阶层。在珠江三角洲实施的更新和翻新计划，揭示了这些集体已经在城市化的大都市中根深蒂固，以便永久地提取土地租金。而长江三角洲以乡镇为主导的农村发展显示出一条走向工业进步、生态完整和农村平等的光明道路。在城市政府的协调下，土地租金被平等地分配，已经促进了农村社区向城市社区的转变。但是根据辅助性原则（上级组织只能处理下级组织无法独立处理的事务，且仅限于出于保护他们的目的），对于高密度的城市化应该适当地选择协调的水平。

第八章：结论：土地权利和未来可持续的城市化

自1980年代以来，土地权利制度的变迁已经推动了中国的快速城市化，这种变化也深刻地影响了由此产生的城市物质形态。作为三种地租消散的结果，受明晰土地租赁权利所调节的初始土地市场建立起来，并导致了对称的低密度郊区蔓延和过度紧凑的中心城市。它通过土地利用空间结构中的公平和效率等基本问题，进一步使未来的城市变化复杂化。在集体土地权利的转变过程中，必须考虑农民的福利，以促进包容城乡移民的城市化。

简言之，该书从土地权利制度变迁的历史维度，深入剖析了新中国成立后不同发展阶段的城乡空间结构变化、特点及其内在原因，最后对我国未来可持续的城市化提出了启示。该书不仅对城乡统筹规划的理论研究具有重要贡献，也对当前城乡发展政策的制定具有指导作用，值得城乡规划、空间治理等多个领域的理论研究者和实践者学习参考。

供稿：朱介鸣，同济大学建筑与城市规划学院教授；刘冰，同济大学建筑与城市规划学院教授；Aria Zhou，威斯康星大学麦迪逊分校本科生

本文为《城市规划学刊》原创文章

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文章来自：城市规划学刊

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