上海市域国土空间综合整治：发展历程与未来展望

引言

土地整治的本质是“对人地关系的再调适”。上海作为国际化大都市，其人口、产业、社会、环境等发展特征和问题是土地整治工作的客观基础，也是特点所在。“上海2035”总体规划明确了未来的目标愿景是要建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。同时，全市仍面临着总体土地资源不足、郊区低效用地散布、生态空间供给有限但生态游憩需求增长、城市高速发展而乡村发展相对滞后等矛盾。这些是上海市域国土空间综合整治需要重点研究和解决的问题。

本文首先梳理解析相关概念，回顾上海土地整治的发展历程，阐述现有规划管理体系，进而对主要实践进行评价和剖析，提出关于未来上海市域国土空间综合整治的思考与建议。

1、概念解析

1.1 土地整治与国土空间综合整治

土地整治的内涵、目标、策略等在不断发展变化。2018年发布的《土地整治术语》（TD/T 1054-2018）对土地整治、国土综合整治均有明确解释。从土地整治到土地综合整治，再到国土综合整治，已具备相关实践和理论支撑。而本文所阐述的国土空间综合整治，作为自然资源部的一项重要职能，与其说是一个新的概念，不如称其为一个新的阶段；是土地整治发展至今的升级版，符合国家机构改革和自然资源管理的新要求。

1.2 国土空间综合整治与国土空间规划

根据中共中央国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。在原土地利用规划体系及相关语境中，土地整治是调整土地利用的工具和手段；相应地，国土空间综合整治是实施国土空间规划、落实用途管制的重要手段。而正如国土空间规划本身并非拘于对空间资源的配置，而是根据自然环境的演变、经济社会目标的改变及相互影响而作出的综合谋划，国土空间综合整治也不应限于对土地要素的调整，而应该起到促进土地、产业、生态、文化等多方面协同发展的作用。

2、上海土地整治的发展历程和现有规划管理体系

2.1 上海开展土地整治的3个阶段

（1）以农用地整治为主的阶段（1949-1990年）

1958年，国务院批准将江苏省的嘉定、松江等10个县划归上海市，为郊区大规模的农业基本建设提供了重要条件。上海土地整治初期以农用地整治为主，核心围绕农业生产。1950年代，通过培修圩堤，提高抗涝能力。1960年代，重点发展机电排灌和联圩建闸，提高农田排水能力。1970年代，全面调整灌区和建设圩区配套工程，提高土壤生产力。1980年代，在注重农用地改良、提高种植业经济效益的同时，也开始加强农村环境综合整治。

（2）“三个集中”整治阶段（1990-2008年）

1990年，党中央国务院宣布开发开放浦东。党的十四大作出把上海建成“一个龙头、三个中心”的重大战略决策，使上海的战略地位和城市功能都发生了巨大变化，工业化和城镇化发展进入快车道。1993年，上海市政府将“耕地向种田能手集中，工业向园区集中，居住向城镇集中”的“三个集中”战略确立为指导郊区发展的基本方针。

上海土地整治的第二阶段一直围绕着“三个集中”发展战略，以农地整理、农村居民点置换和耕地占补平衡为主。在空间规划引导和资金政策支持下，上海归并零散田块、建设农田基础设施，对零散居民点进行适度集中，对不符合规划的工业用地“腾笼换鸟”。上海土地复垦工作和对田、水、路、林、村的综合整理也起步于此阶段，耕地质量和数量得到有效增加。

（3）土地综合整治阶段（2008年至今）

2008年上海市规划管理和土地管理机构合并，2009年全市开展“两规合一”成果编制，为后续规划引领空间发展奠定了坚实基础。2013年，上海又进一步确立“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用基本策略，并提出规划建设用地“负增长”的目标要求。

由此，上海土地整治的目标由“增地提等”转向锚固城乡生态空间等综合目标，对象由农村土地转向全域用地的“增减挂钩、流量管控、结构优化”，推进思路由项目实施操作转向依托整治平台统筹各方资源，效益由完成耕地保护任务转向激发城市开发边界外郊野地区发展的内生动力。

在这个阶段，土地整治规划作为土地整治工作的龙头地位得到确立，上海发布了首部市级土地整治规划，创设了郊野单元规划，实施了多个市级土地整治项目和郊野公园建设，并在全国率先实施低效建设用地减量化。

2.2 现有土地整治规划管理体系

（1）规划编制体系

上海市首轮土地整治规划编制工作始于2010年。根据当时国家要求，立足“两局合并”的制度优势，建立了市-区-郊野单元3级土地整治规划编制体系。

上海市现有土地整治规划体系示意图

（2）项目实施管理

从类型上看，上海土地整治项目包括建设用地复垦（减量化）项目、郊野公园建设和滩涂成陆开发项目等多种。从资金来源看，可以分为市级土地整治项目和一般土地整治项目。前者主要使用市财政专项资金，由上海市规划资源局负责项目从立项审批到竣工验收的管理工作，由上海市财政局负责相关资金管理，各相关部门共同参与整个项目流程；后者通常由乡镇申报，并由区级相关部门管理。

（3）政策资金支持

郊野单元规划充分体现了空间规划和政策设计的结合，重点拓展了减量化空间补偿机制、相关指标和资金叠加政策、土地出让方式创新等，并融合产业结构调整和环保支持政策，保障规划实施。市级土地整治项目是资金支持的典型代表。支持资金包括市财政专项资金、区配套资金和其他涉农资金，其中市财政专项资金占比高，主要来源于新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金收入用于农业土地开发的部分等。由此，上海土地整治从规划编制到项目落地、资金支持，形成闭合过程，成为“规划-项目-资金”一体化运作的实施工具。

3、上海土地综合整治的主要实践

3.1 市级土地整治项目: 田水路林村综合整治

2011年，上海启动了市级土地整治项目。在基本农田保护区、生态网络等重点区域分批投资建设11个高标准、示范性的市级项目，总投资近28亿元，涉及金山、崇明、奉贤、浦东、嘉定、青浦、松江7个区。

市级土地整治项目由原来单一类型项目转向区域综合整治，是上海创新土地综合整治方法的重要探索之一。通过田水路林村等综合整治，提升耕地质量、扩容生态空间、提高农村生活条件和环境品质，带来社会、生态和经济等多元效益。由于资金来源单一和专款专用要求，市级土地整治项目本身仍主要聚焦各类涉农要素的整治，土地整治的平台作用尚未充分发挥。

3.2 郊野公园建设: 生态修复和景观改善

2012年底，全市确定首批5个试点公园并启动规划编制和实施。到2014年，试点名单增加至7个。上海郊野公园的实践不仅仅是一个生态景观专项规划或土地整治项目，而且是对土地整治方法的进一步升级，从“强调全要素整治”到“体现生态保育和综合效益”的思路转变，也是贯穿规划、建设和管理的一次机制创新。上海郊野公园建设满足了市民的休闲游憩需求，也带动了产业升级，促进农民增收和乡村振兴；更探索了生态修复区土地综合整治路径，将土地综合整治作为统筹协调城乡空间布局、土地资源利用、集体经济发展、基础设施建设、历史文明传承等一系列问题的重要手段，起到总平台的作用。

3.3 郊野单元规划: 以镇域为单元统筹减量化和乡村发展上海于2013年起正式开展郊野单元规划编制，其核心内容以解决现实问题为导向，并随管理要求变化而调整。1.0版主推低效建设用地减量化，初步形成以空间规划为引领、以土地综合整治为基础、以城乡建设用地增减挂钩等政策为工具的郊野地区网格化精细管理平台。2.0版强调“全镇域”统筹和“一张图”管理，坚持在底线约束下，细化空间落地和土地利用，并建立项目库和乡村单元图则以指导近期建设，同时勾勒出乡村地区详细规划的雏形。而刚更新的3.0版则是在历版基础上更侧重农民集中居住和乡村规划实施，并正式更名为郊野单元（村庄）规划。推行实施以来，郊野单元规划在推进低效建设用地减量化、优化土地利用结构布局、推动农村产业转型升级等方面发挥了重要作用。

4、未来上海市域国土空间综合整治的展望

4.1 战略定位

在理念上，要由综合整治转向全域统筹，其中“全域”可以分不同尺度，大至长三角、小至行政村，分区域、分类型进行差别化引导。在对象上，由“田水路林村厂”综合整治转向“山水林田湖草”系统治理和城乡建设用地统筹调剂，促进人与自然和谐发展，推动城乡资源要素双向流动。在运作机制上，由工程管理转向全局运营，在以规划土地等涉农政策和资金支持为核心推进乡村建设的基础上，进一步整合多方力量，形成各级政府及相关部门协同推进，农民、市民及社会各界共同参与的整体格局。

4.2 主要设想

（1）衔接城市开发边界外的国土空间规划体系

在坚持“多规合一”和强化“上下传导”的导向下，各级国土空间综合整治规划应并与空间规划体系充分融合。市级国土空间综合整治规划更适合转向落实“上海2035”总规的行动计划，区级国土空间综合整治规划是否单独编制可根据实际需要而定。郊野单元（村庄）规划应保留完善其作为乡镇级国土空间综合整治规划和村庄规划的定位和效力，并从技术方法、政策机制等方面进一步优化创新，实现规划精准落地。

（2）“全域整治”模式创新

设想将村域作为上海未来国土空间综合整治“规划-项目-资金”一体化运作的基本单元，以一个行政村或多个行政村合并作为项目区的范围，有序推进，逐步扩大覆盖。在郊野单元（村庄）规划层面，将其中综合整治相关方案纳入图则管理，形成较为标准化的综合整治项目区。在项目层面，进一步完善创新可行性研究和规划实施设计方案内容，并进行效益分析和投资估算。以此作为各村开展综合整治工作的依据，实施具体工程，进行项目验收。

4.3 政策建议

（1）加大资金支持力度

第一，整合支持乡村地区发展的相关项目、政策和资金，优先投放于综合整治项目区，增强叠加效应。第二，拓宽国土空间综合整治融资渠道，引入社会资金和金融机构参与综合整治。此外，设立专项资金或基金，完善项目后续管理和运营。

（2）创新政策供给形式

第一，建议结合上海大都市实际构建新型国土空间用途管制制度，促进自然资源内部空间结构和布局的调整优化。第二，优化建设用地总体减量、以减定增、布局腾挪的机制，进一步向保障乡村地区发展用地倾斜。此外，完善土地资产功能和收益分配机制，探索生态补偿机制等。

详情请关注《上海城市规划》2019年第4期《上海市域国土空间综合整治：发展历程与未来展望》，作者：顾竹屹，上海市城市规划设计研究院。