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提高经济密度:上海中心城区的路径在哪里?

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本文来自:中创研究课题组 微信公众号 上海中创研究


经济密度是一个城市功能能级与核心竞争力的重要体现,也是上海当前面临的主要发展要求。李强书记在不同场合多次提及“四个论英雄”,强调高质量发展必须提高经济密度。从全市范围来讲,中心城区与郊区因为产业发展重点和承载空间不同,经济密度提升的要求与路径不尽相同。中心城区由于开发强度已经达到较高水平,面临的载体空间资源、人口承载力、环境资源约束更紧的情况下,提高经济密度面临的要求更高、难度更大、手段更少,因此,探索如何提高中心城区的经济密度成为一项重要课题。总体上,提高中心城区的经济密度,需要对标全球城市核心区最高标准、最好水平,加快破解制约经济密度提高的瓶颈问题,找到更加有效的路径模式。


一、国内外对标:上海的优势与不足

一般而言,经济密度是指单位面积土地上的经济发展水平和经济集中程度,通常用地均产出,即单位土地面积产生的GDP进行衡量。按照高质量发展要求,对中心城区的经济密度从地均产出水平、人均产出水平、楼宇产出水平等维度,通过与国内外核心城区的比较分析进行综合评价。

1、地均产出水平比较

2018年,上海七大中心城区(不含浦东新区)平均单位面积(行政区划面积)GDP达到37.58亿元/平方公里,高于全市平均水平。其中黄浦区经济密度高达110.64亿元/平方公里,居全上海第一名,是7个中心城区平均值的2.9倍,在国内也遥遥领先,远高于深圳南山区、广州天河区和北京西城区。排在第二的静安区经济密度达到49.7亿元/平方公里,大致与广州天河区的水平相当。除普陀区外,其他中心城区的经济密度都在30亿元/平方公里以上。

虽然上海中心城区经济密度在国内领先,但与国际城市核心区相比还有一定距离。纽约曼哈顿经济密度达517.78亿元/平方公里,是上海中心城区平均水平的13.8倍,接近黄浦区的5倍。2018年伦敦金融城经济密度达1250.51亿元/平方公里。

2、人均产出水平比较


按人均GDP计算,上海中心城区相比国内外的竞争优势明显弱化。七个中心城区中,仅黄浦区人均GDP超过30万元,但仍略低于深圳南山区和北京西城区(2018年,北京西城区人均GDP超过深圳南山区,位于全国第一),仅高于广州天河区。与国际高水平城区相比差距更大,黄浦区人均GDP不到纽约曼哈顿的20%,不到伦敦金融城的30%。排在第二位的是长宁区,人均GDP为20.45万元,低于广州天河区水平。静安、徐汇、杨浦人均GDP均低于20万元,虹口、普陀两区的人均GDP甚至低于上海全市平均水平(13.5万元)。

数据来源:各区国民经济和社会发展统计公报以及互联网资料3、楼宇产出水平楼宇经济是中心城区承载产业发展的主要形态,因此,楼宇的产业水平也在很大程度上反映了中心城区的经济密度水平,其中,亿元楼是衡量区域楼宇经济总体发展水平非常重要的指标。自21世纪初,“嘉里中心”成为南京西路上第一栋“亿元楼”,上海中心城区亿元楼逐年增长。截至2018年,上海七个中心城区的亿元楼达到289栋,其中上海静安区、黄浦区亿元楼分别为69栋、67栋,亿元楼平均每栋楼宇税收分别达到5.1亿元和4.8亿元,高居中心城区前两位。但2018年深圳福田税收过亿楼宇已达86栋,拥有总部企业353家,纳税约1211亿元,平均每栋亿元楼纳税达到14.1亿元,这些亿元楼基本集聚在6平方公里的CBD,是全国“含金量”最高的中央商务区

与国际城市核心区比较,上海中心城区重点商务楼宇数量及税收产出均存在不小差距。如曼哈顿,作为纽约市中央商务区所在地,也是世界上摩天大楼最集中的地区,5500栋大楼林立如戟,汇集了世界500强中绝大部分公司的总部,华尔街、帝国大厦、洛克菲勒中心、大都会人寿保险大厦、纽约证券交易所等金融地标都在此集聚。

二、制约因素:

经济密度提高到底卡在哪儿?

在建设用地面积有限的情况下,经济密度高低主要受到经济增长和土地利用效率两方面因素的综合影响。对于中心城区而言,经济增长主要看产业增长的速度、规模和能级,土地利用效率主要包括容积率存量空间的利用。

1、经济规模和服务业增速放缓

从2016-2018年GDP平均增速来看,上海各中心城区中,长宁区GDP增速达到8.2%,为中心城区最高增幅,但低于广州天河区。其他中心城区均低于8%,不仅低于广州天河区、深圳福田区和深圳南山区,甚至虹口、普陀、杨浦三个区还低于全市GDP平均增速。从服务业增加值增速来看,2016年-2018年,黄浦、徐汇、静安等中心城区服务业增速明显放缓,如普陀区为7.2%,黄浦区为7.1%,徐汇区为7.8%,均低于上海服务业8.6%的平均增幅。同期广州天河区、深圳南山区服务业年均增速分别达到10.1%、11.4%,均高于上海主要中心城区增速。这与上海中心城区服务经济发展阶段比较成熟有一定关系,但也从一个侧面反映上海中心城区服务经济能级有待提升,服务业的发展后劲要进一步增强,尤其在前沿新兴产业发展中要抓住机遇,集聚有潜力的创新型企业总部独角兽企业等。


2、区域平均容积率有待提高


上海中心城区地均产出低于国际水平,与区域容积率偏低、土地资源利用效益不高有一定关系。如黄浦新天地商务区(约0.89平方公里)是上海高端商务楼宇最为集聚的区域之一,地区内开发用地的平均容积率为4.7,其中商办建筑最为集中的单幅地块容积率为9.86,这一地区平均容积率和单幅地块容积率,均低于纽约、东京核心区。相关统计数据显示,随着人口向中心城市集聚,国际大都市纷纷放宽容积率限制,纽约曼哈顿中城区CBD(中央商务区)的平均容积率达到13.6,其中曼哈顿广场净容积率达到15;东京丸之内平均容积率达到11.3,其中东京站上盖地块净容积率为21。东京站还采用空中权置换政策,实现对现存市区土地的有效再利用,超过法定容积率的剩余部分(空中权)可以卖给周边地区。

3、存量空间资源尚未实现高效利用

上海中心城区总体上可开发利用面积较小,近年来也在加快城市更新和旧区改造,但受各种因素影响,一些功能设施老旧的次新楼宇管理水平和服务能力不足,难以满足总部企业、新兴企业等需求,一些中心城区楼宇经济的层次和能级还有待提高。一些老洋房、老大楼等历史建筑,在保护性开发过程中面临内部产权分割、房屋腾空置换征收、项目开发权获取等难题,也面临着法律法规的制约和较大的资金压力。还有一些文化创意产业园区,更多还是体现在文化功能、文化氛围和文化环境的营造价值,产出水平不高,地均产出与商务楼宇差距较大。也有部分中心城区还有少量低效工业园区存在,从整体上拉低了城区经济密度。

三、努力方向:上海中心城区提高经济密度的四大路径


下一阶段,上海中心城区要坚持对标全球城市核心区最高标准、最好水平,加快破解制约经济密度提高的瓶颈问题,综合考虑低效空间的盘活和潜力释放,以全方位系统思维实践中心城区进一步提高经济密度的有效路径。

1、抓增量空间:打造经济增长新引擎

未来几年,上海中心城区总体可以成片开发的“大衣料子”已经很少,但是也不乏还有一些增量空间,这些难得的开发空间是中心城区必须极力用好的宝贵资源,包括黄浦南外滩、虹口北外滩、徐汇滨江、杨浦滨江等,中心城区将有部分新增甲级写字楼陆续投入使用,如徐家汇中心二期、董家渡金融城、瑞安白玉兰大厦、徐汇滨江项目、苏河湾中心金融街二期、上实中心等。中心城区要以这些增量空间尤其是新增的高端商务楼宇为重要抓手,实现更加清晰的产业准入导向,着力招大引强,扩大服务业规模,寻找新的经济增长点。

2、抓存量空间:探索存量盘活与挖潜的创新突破

在“增量”空间趋于极限、中心城区“双增双减”的硬约束下,中心城区提升经济密度的重心必将转向存量空间的挖潜,要优化老大楼资源、老工业厂房等功能性历史建筑开发利用,要加快中心城区以及空置的商业楼宇、旧商业街区的改造盘活,释放存量载体的空间价值。

历史建筑保护利用方面,通过市区联手、市场化运作,推动外滩历史文化风貌区等历史保护建筑的开发利用,打造世界级的文化艺术博览、金融和专业服务机构的集聚区。

在老厂房和仓库资源利用方面,实施“老工业转型+新经济集聚”模式,将老厂房改建成功能复合利用的楼宇综合体,重点引进创新成果落地的小试中试环节,开辟楼宇经济发展新空间。

在老商业街区业态升级方面,大力发展夜间经济、首店经济、网红经济、后街经济等业态,焕发老商业街区的新魅力。借鉴东京秋叶原地区、新加坡等地区的成功做法,发展融合零售、设计和体验活动的多功能空间。

3、抓能级提升:提高全球资源配置能力

作为世界最具影响力国际大都市中心城区,提升经济密度的目标和价值取向要按照对标国际最高标准、国内最好水平的发展要求,抓住上海新一轮扩大开放的契机,集聚高端要素、高附加值环节、高浓度创新资源,推动上海五个中心向更高水平发展,提升全球资源配置能力。

在金融领域,依托一城一带和各中心城区,大力集聚全球新兴治理机构和国际金融组织、服务“一带一路”的国际金融机构总部、大型企业金融业务板块总部,培育引进风险投资、资产管理、金融科技等新兴金融领域的总部型、功能性机构。

在航运领域,争取国内外航运服务业的龙头企业、国际组织、行业协会在上海设立地区总部乃至全球总部,大力发展航运金融、航运保险、海事仲裁、航运经纪等高附加值的业务领域。

在贸易领域,重点引进全球或地区性新型国际贸易、跨境电商、现代供应链管理等贸易型总部,提高贸易集聚度和辐射力。加快发展跨境电子商务、数字贸易等新型贸易业态,集聚培育一批全球领先的电子商务企业。

在专业服务领域,发挥埃森哲、麦肯锡、普华永道等高端专业服务企业的龙头引领作用,加快集聚全球管理咨询、会计、审计、法律、人力咨询等领域领军企业。

在社会服务领域,进一步扩大社会领域对外开放,鼓励国际教育服务、国际康养医疗、国际文化演艺等高端国际主体入驻,提供高品质的国际化社会服务。

4、抓开发模式:提升土地资源利用效率

充分借鉴国际国内在土地和资源利用效率方面最先进的理念和做法,实现“寸土”匹配价值最大化的“寸金”。

探索开发权转移置换。借鉴纽约、东京开发权转移经验做法,争取市层面政策支持,率先在中心城区探索将历史保护建筑等上空的空余容积率转移至临近闲置地块,实现对现存市区土地的有效再利用,或尝试合并地块内的开发体量交易和转移,一方面可以提高区域内整体的容积率,另一方面,利用开发权转移收入,帮助政府部门进行历史建筑保护性开发改造、支持特定产业发展、提供高品质公共空间

探索地下空间开发。针对中心城区地上空间越来越稀缺,土地价格居高不下的现状,在保证安全的情况下,借鉴日本、新加坡、香港等地的开发经验,有效利用和开发好地下空间,规划建设地下市政、商业综合体、文体娱乐空间、展览中心、体育馆、实验室等文化体育教育设施,建立健全地下空间的综合利用产业政策。

强化前置准入管理。全面强化项目准入、土地准入、楼宇属地等相关领域的管理工作,将提升服务业发展能级、提升土地和楼宇产出水平的管理向规划、土地招拍挂、清单管理等领域前置,通过管理水平的提升提高产业准入的能级、土地产出的水平和楼宇税收落地率。


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