高层预警新城规划：12个省会城市规划建了55个新城新区

位列网评“中国10大鬼城”之首的内蒙古鄂尔多斯，近期被披露正进行大规模的“迁人填城”计划。

有评论认为，此举是一错之后的再错，“鬼城”的出现与“填城”的冲动，都源于政府之手伸得过长，政府决策过于简单。

鄂尔多斯仅是当前中国新城“冲动”后果之一例。

一年来，正值新型城镇化酝酿顶层设计之际，各地不断曝出“空城”、“鬼城”现象，遭到舆论质疑。

据《财经国家周刊》记者了解，年中，中央财办委托国家发改委城市和小城镇改革发展中心进行的一项相关课题上报后，惊动了中央高层。

这一课题部分内容后经权威媒体公开披露，引发社会更强烈的“声讨”。

决策层的预警和社会共识的形成，使一场有关新城新区超前、超标、超规模建设的整顿治理山雨欲来。

冲动与声讨

7月初，国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对全国12个省／区的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等进行广泛检索，结果发现：12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。

而在12个省／区下辖的144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，共规划建设了200个新城新区；161个县级城市中，也有67个提出新城新区建设。

按照课题组观察，大多数城市已经将新城新区建设付诸于行动，并非仅仅存在于规划，且新城新区规划面积和人口普遍超越现实，平均每个规划中的新城面积相当于现有城市面积一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

以贵阳市为例——该市提出了要建3个新区和5个新城，规划建设总面积达1267平方公里。而2011年贵阳市建成区面积仅162平方公里，即便加上周边的安顺市，两个市建成区面积合计也仅198平方公里，相当于要增加6个贵阳和安顺。

《财经国家周刊》记者获悉，中央高层对各地扩张城市面积的做法深以为忧。“空城”的大量出现，非但对耕地、资源环境保护构成威胁，还将导致地方背上财政、金融风险。

舆论亦在近期对“空城”、“鬼城”现象展开密集讨论。新华社的调研发现，城市规划存在定位过高、速度过快、用力过猛三大突出问题。《人民日报》刊发评论，直陈“造城虚火症该治了”。

《财经国家周刊》记者了解到，针对新城新区超前、超标和超规模建设现象，相关部委正在研究对策。

国土资源部一位官员告诉记者，国家发改委城市和小城镇改革发展中心的课题报告“虽然只是网上找来的数据”，但反响很大，且对他们的工作产生了微妙的影响。

据悉，国土资源部不久前已于内部会签完毕一份报告，将他们所掌握的各地新城区建设情况向高层作了汇报。

这份出自国土部门的报告，其数据与前述发改委机构报告或有所不同。在国土部门看来，“目前真正突破土地利用规划的新城新区并不多”。

以延安这一陕北重要城市为例——五六十万人口簇拥在30多平方公里的老城区，该市曾做出了一个总面积达70多平方公里的新城新区远景规划。后经国土资源部把关，最终获批的规划建设用地仅有十几平方公里。尽管如此，延安市在对外宣传材料中，仍旧声称要建设70多平方公里的新城新区。

“实际上，很多在建的新城新区都总是尽量往大了说。”一位知悉新城新区规划报批流程的部委官员告诉记者：当前不少新城新区“只是地方政府一厢情愿的策划和想法”，是在地方政府工作报告和媒体上“吹出来的建设规模”，实际上并未经过国土规划部门的合法审批和认定。

其言下之意，新城新区的“大跃进”在一定程度上被夸大，实情没有发改委机构报告和公众印象中那么严重。

“跑部”与管控

不过，前述部委官员也承认新城新区存在失范失控问题，分歧在于具体数据、事实。

《财经国家周刊》记者获悉，决策层日前要求对各地新城新区建设情况进一步摸清底数。

在中国现行法律、政策下，新城新区的建设审批要遵循一套较为严格的程序，但其中不乏人为因素。

据权威人士介绍，“造城”冲动通常始发于地方主政者，一旦形成新城建设动议，书记、市长们就开始“跑部”：首先要突破的是国家发改委，争取纳入区域发展规划，形成新城新区概念，并获得相应政策支持。

其次是住房和城乡建设部，住建部负责审核城乡建设规划编制。

最后的“闸门”是国土资源部，这也是新城新区获得合法审批最难跑的一个部。因为规划最终都要落实到用地指标上。建设用地有很多类型，诸如耕地保护、区域建设用地、自然环境保护等，存在此消彼长的关系，尤其耕地有18亿亩红线，不可能一味放任，需要由国土部门统筹、权衡。

“跑部”的效果，往往与城市的地位及地方主要官员的个人活动能量密切相关。

比如，在成渝经济圈内有两个重要的新区，即直辖市重庆的两江新区和省会城市成都的天府新区，两个新区都曾申报400多平方公里用地指标，最终两江新区获批200多平方公里，天府新区仅获批100多平方公里。后者“无奈”之下，通过“增减挂钩”在四川省内协调用地指标，从邻近成都的广源和泸州各切一块，“拼凑”出后来的天府新区。

即使相关部委能卡住地方新城新区规模，也往往止不住选址布局方面的随意性。

一位知情者告诉记者，当年鄂尔多斯新城区规划报批时，相关部委就曾预见其日后的“空城”、“鬼城”风险，指出新城规划存在的明显弊端：新城距离老城太远，且为一片荒地，“怎么可能聚集几十万人口”。

“当时就能预料到日后的风险，但地方政府推动新城建设的心态非常膨胀，觉得什么事都能办成。”上述知情者对《财经国家周刊》表示。

面对众多地方政府的“造城”冲动和“跑部”活动，国土资源部相关部门形成了一条处事原则：“如果中央领导有明确的说法，我们就遵照执行；如果没有明确的说法，我们一般就不同意，就给它抵在那里”。

为改变审批环节上的被动局面，国土资源部近年来还试图推动“国土规划管控”制度的实施，对于申请报批的新城新区，“凡是符合国土规划的，就支持；不符合的，就打回去”。

“惩罚”与“复活”

造城“冲动”已久，“惩罚”逐渐来临。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁撰文认为，当前各地的造城运动存在几个问题：一是过多过大过滥，在竞争条件下很难实现规划目标；二是标准过高，没有那么多可支撑的高素质产业和高素质人口；三是政府财政压力增加，风险逐渐显化。

此外，新城新区“大跃进”还冲淡了中央城镇化战略的初始目标。各地热衷于新城新区建设，大搞所谓的“城市综合体”，说明地方政府在理解中央城镇化政策上出现了严重的偏差，很有可能影响到未来城镇化有关政策的落实，特别是针对农民工市民化问题、城市发展模式转变等问题。

李铁在文章中表示，社会上对地方的作法反响十分强烈，担心是又一轮“城镇化投资跃进”，如果不及时规范和引导，会造成社会不良反响，加剧大拆大建所引发的社会矛盾。

在他看来，“新城建设不是不可以搞，但是要遵循规律，要走集约型发展道路”。他建议重新研讨城镇化政策的设计，明确改革的思路，规范地方政府行为，引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。此外，组织专家队伍对各地的新城新区建设和规划进行调查，提出意见，统一清理。

“鬼城”们自身也开始感到情况不容乐观。鄂尔多斯地方政府在此前造城过程中本已背负巨额债务，近期再推填城计划试图挽救，更被外界认为一厢情愿、不切实际。

另一位居网评“十大鬼城”之列的河南省鹤壁市，同样面临“引人”压力。

鹤壁市是河南省第一个兴建新城区的地级市。昔日的老城区坐落在约30平方公里的煤矿地带。煤矿采空后，老城区出现塌陷迹象。1992年，鹤壁开始筹划兴建新城，选址位于距离老城区约40公里外的两个县城。

《财经国家周刊》记者在鹤壁当地调查发现，新城淇滨区目前基础设施较完善，建有会展中心、购物商场、甲级写字楼和滨水乐园等地标性建筑，以及大量的高档住宅小区，景观气派恢宏，但至今仍旧人烟稀少，吃饭、住宿、打车都不方便。

今年中秋节这天，淇滨区负责招商引资的工作人员牛陆茂仍在福建出差。作为刚被媒体“发现”的“鬼城”，淇滨区当前最迫切、最艰巨的任务，就是加快各类产业招商落地，实现“引人”工程。

新城新区由空转旺，并非没有成功的先例，比如郑州的郑东新区。

2009年，郑东新区常住人口约30万，显得空荡。但短短几年过去，该新区常住人口已达到100万人，双向八车道也变得拥堵。

“两三年前，我晚上回到位于郑东新区的家都有点害怕，黑灯瞎火。但是现在，小区周边找不到停车的地方了。”郑州的媒体人林嵬说。

在林嵬看来，不管是郑东新区，还是鹤壁新城，究竟是不是“空城”、“鬼城”，还要从整个中原经济区、整个河南省的城镇化率大背景来看。农业大省河南的城镇化率过去一直偏低，说明潜力巨大。

“新城现在可能是比较空，但是未来三五年内还空不空，不好说。一个富士康引进来，就能给郑州带来30万的人口。”林嵬认为，要解救“空城”、“鬼城”，关键在于打开一些既有政策的瓶颈，实现人气的聚集，比如户籍制度改革、公共服务均等化等。

国土资源部规划司司长董祚继也对《财经国家周刊》记者表示，不能对新城新区建设一概否定。实践中，不少新区在带动区域经济发展、加快产业转型升级、促进城乡统筹发展等方面确实起到了重要作用。从合理组织城市空间看，城市新区在疏解中心城区的过密人口、转移过多过重的城市功能、改善城市面貌和人居生态环境等方面，也不失为一种有效方式。

但董祚继同时表示，当前一些城市违背城市发展规律大搞“造城运动”，新区无序扩张，由此出现的问题和可能造成的后果，“确实到了要下非常决心、用非常措施加以整治的时候了。”