“最后一公里”是治理问题|每周新书

《最后一公里村庄:新乡土中国的区域观察》

贺雪峰 著,

启皓图书·中信出版集团,

2017年7月,48元。


十九大将于下周召开,中国当今发展的成果和问题将在这个节点上得到系统的梳理。我们这次的荐书也以中国问题为主题。本刊79期《美丽乡村演化》中也有介绍著名三农研究学者贺雪峰教授的思想,这次他的新书以“最后一公里”表达调研的身体力行与改革到达深水区后的难度。


“新乡土中国”涵盖了乡村社会、农民家庭生活、宗族关系与养老、低保与扶贫、农村金融、农业治理和农政、信访制度等问题;“区域观察”则覆盖了赣南、关中、鲁豫、华南、苏南、珠三角、长江中游等地的农村。


本期的选摘是《农业治理》章节里的文章《“最后一公里”是治理问题》,欢迎拉到后面细读。

《中国新社会阶层:基于北京、上海和广州的实证分析》

张海东等 著,

社会科学文献出版社,

2017年8月,89元。


中产阶级为什么焦虑?因为他们生活中的遭遇非常现实。这本由上海大学社会科学调查中心张海东教授领衔的调查报告,用北京、上海、广州的实证数据解答这个问题。


新社会阶层还不是一个严格意义上的社会阶层,但有共同特征,调查针对这些特征进行,涉及了新社会阶层的经济状况、工作与社会保障、主观认同、社会交往、社会参与、社会政治态度与价值观等方面。报告分析认为,新社会阶层目前占全国人口的5%左右,其主要特征是在体制外部门就业、位于体制外的社会中间阶层、具有较强的社会流动性、其崛起使社会结构变得复杂、推动中国向“橄榄型”社会过渡、呼唤传统社会治理体制变革。

《在历史中寻找中国:关于区域史研究认识论的对话》

刘志伟、孙歌 著,

东方出版中心,

2016年10月,30元。


中山大学历史学系刘志伟教授在明清社会经济史和历史人类学方面著述颇丰,近年来《在国家与社会之间》等著作影响范围很广,他和同道们对华南乡村社会研究了30年,以历史人类学的研究方向打破了传统史学观念的束缚,积极吸收人类学、社会学等学科的理论精华,对今天的社会发展与学术研究有很多启发。


本书分两部分,一是研究思想史的孙歌教授与刘志伟教授的系列对谈,分七个问题,意在全面剖析华南研究的内在逻辑。二是罗艳春、周鑫对刘志伟教授的访谈《走进乡村的制度史研究》,以回顾研究历程为主。

《二孩家庭进化论》

《南方人物周刊》

2017年10月15日(第529期)


无数家庭因全面二孩政策实施而发生改变。受访的十几个母亲都表示,二孩令自己更辛苦,因为俩孩子都要自己照顾,夫妇两人往往要有一位放弃三五年时间中的事业,一般都是母亲来作出牺牲。


与独生子女政策三十年逐渐演变相比,刚实施两年的单独二孩政策,其对家庭的具体影响,还需要不断地观察总结。处在不同生活境遇中的人们,会以不同的姿态来面对第二个孩子。

《直面大病致贫》

《财经》杂志

2017年第23期(总第510期)


2017年8月30日,国家卫计委主任李斌透露,经过逐户、逐人、逐病地进行调查核实,确认至2016年底,因病致贫、因病返贫的家庭553万户,涉及734万人。


虽然中国已拥有城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险,以及从中派生出来的大病医疗保险,但是,一个个因病致贫的案例说明,这张保障网还不够严密。时间和金钱,是挽救因病致贫的两个关键要素。不让一场疾病击垮一个家庭,同时保证医保体系的持续运营,离不开市场化手段高效配置资源,这也是目前保障体系正待激发的增量。


《最后一公里村庄》选摘 

“最后一公里”是治理问题


文 | 贺雪峰


“最后一公里”是城市规划与城市管理经常要处理的一个问题。不仅在城市存在这个问题,在农村其实重要性更大。比如,我们经常看到的例子就是有新闻报道称,在新农村建设中修建了净水池等环保设施,但是因为没有把管子接过来,所以一直都是废弃不用的。


这种“最后一公里”问题是综合性的,根本上不是一个工程问题,而是组织与管理的问题。国家每年向农村投入数以万亿计的资金,为农民提供基础设施和公共服务,解决农民生产生活中靠一家一户难以应对的困难,需要基层组织、村社有效地运转。


本文选自《最后一公里村庄》之《农业治理》一章,感谢启皓图书提供原文。


国家每年向农村投入数以万亿计的资金,为农民提供基础设施和公共服务,解决农民生产生活中靠一家一户难以应对的公共问题。不过,当前普遍出现的问题是,虽然国家出钱修建了大型水利设施、通村公路、乡村图书馆、农技服务站,却因为进入农户的“最后一公里”未能修建,而使惠农工程难以发挥作用,农民无法真正享受到惠农工程的好处。当前几乎所有惠农工程或多或少都存在“最后一公里”的问题。


一般要理解“最后一公里”的问题,要从工程角度出发。比如在水利建设方面,国家修建了大型水利设施,也修建了通往农田的主干渠道,却因为修到农民田间地头的毛渠不通,而使农民无法真正地利用大中型水利设施进行灌溉;再如修公路到村,很容易出现到户的路修不通以及因修通后无人维护而坏掉的断头路,由此引发交通不便;再如乡村图书馆工程,很多村庄都设有图书室,却因为管理不配套,农民无法使用;再如农技服务站,国家花了很多钱来建设乡镇农技服务站,农技服务站却缺乏向农民推广农业技术的动力与积极性,等等。几乎所有惠农工程都是国家花大钱将主干工程修好了,在最后面向农户的那一刻出现了问题。产生这样的问题当然是修建工程没有到位的缘故,因此一般被理解为需要政府拨更多款来修通“最后一公里”的工程问题。


实际上,“最后一公里”可能不是工程问题,而是组织问题。以灌溉为例,即使国家修建了完善的水利设施,分散的农户如何协调起来使用水利设施也大有问题。因为在农田灌溉中不可能精确计量用水,使用大型水利设施就需要农民集体行动。至于如何分摊水费,如何分摊清理毛渠的费用,都需要农户协商形成共同意见。但是,当前使分散农户集体行动的成本极高,很难解决搭便车问题。有一户不愿意分摊水费或清理毛渠的费用,就会有更多户跟随,从而导致农户集体使用大中型水利设施的行动失败。申端锋将这种因为农民无法集体行动导致灌溉难从而造成的干旱称为“治理型干旱”。这种干旱是相对“气候型干旱”和“工程型干旱”来讲的,它不是真的干旱,也不是现有工程无法将水抽到田里,而是分散的农民无法组织起来分摊用水成本以及维护管道的费用。


在人民公社时期,甚至在取消农业税前,很少有所谓“治理型干旱”的问题,因为村社集体可以强制收取共同生产费,从而与大中型水利设施提供者进行谈判与交易,也可以组织劳力清理毛渠。取消农业税也一并取消了村社集体向农民收取共同生产费的权力,想将分散的千家万户再组织起来就很难,他们无法组织清淤,也无法达成分摊水费的协议。国家当然也不可能为每个农户提供精确的专门服务。或者说,即使国家有意愿为农户解决灌溉的“最后一公里”问题,也很难有能力来解决。


在农业技术推广的问题上同样如此。国家十分重视农技推广,众所周知,农业的前途在于科技进步。国家也大量投资建设基层农技服务站。但是,基层农技服务站却在村庄中缺少支点。之前的农技推广,农技服务站的技术员到了村组,有村组干部协助就可以很快进行农业试验。现在,农技员进村了,村组干部不愿理睬,农技员不可能在缺少村组干部支持的情况下在村庄内进行农业试验和农技推广。结果就是,无论农技服务站如何建设,都很难与农民群众的需求结合起来。


当前几乎所有惠农政策都存在“最后一公里”的问题,这些问题几乎都不是工程问题,而是治理问题和组织问题。既然不是工程问题,也就不可能靠增加自上而下的转移支付或强化自上而下的条条专政的权力来解决,而必须要进行农村基层组织的建设。


潘维曾经论证说,国家治理能力的关键不仅在于办大事的能力,而且在于办小事的能力。要办成小事,就要让社区性事务与农民的利益结合起来,而且要给农民提供参与的渠道。农民有维护基本生产生活秩序的强烈需求,无论是灌溉、修路或农业技术,都与农民利益有着极大的关系,但如果所有这些事情都只是国家在安排,外来力量在支配,农民缺少参与渠道,没有发言权,农村内部就会出现搭便车的现象,甚至出现钉子户为一己私利反对国家做的好事,当外来力量与农村社会内部的钉子户纠缠撕打时,一般群众只是在旁边围观起哄。国家每年花费上千亿元进行国土整治,平整土地,修建路渠,提高了土地耕作的便利程度和土地的生产能力。但很多地方的土地整理工作却因为农民缺少参与渠道,致使好事变成坏事,不仅土地整理的成效大打折扣,而且经过整理的土地无法再分配到村民那里。为了减少土地整理中发生的冲突,地方政府有意识地将土地整理项目分配给转包农民大片土地的农业企业。


中国现在和未来很长一段时期内仍然会存在数以亿计的分散农户。小规模经营的农户数量庞大,农业利益很少。而且,在当前快速城市化的背景下,原本承包土地的很多农户已全家进城,他们的土地已转包给其他农户,这样一来就发生了土地承包人与土地耕种者的分离,这就进一步增加了农村土地的利益关系,以及农民生产生活中基本公共品供给的复杂性。离开村社组织,离开由分散的个体农民参与所形成的村社共同意志,外来力量即使要做好事也往往做不成,也都会出现“最后一公里”的难题。


当前基层村社组织涣散软弱,无法也无力真正回应农民复杂多样的公共品需求偏好,无法回应事关农民切身利益的各种呼声。基层村社组织越是无法和无力回应农民需要,基层组织就越是没有威信,越是办不成事情,农民也越是不信任基层组织。若基层组织掌握了一定资源,就可能回应农民的需要,解决农民的问题,就可能与农民形成良性互动。但现在,国家不相信基层干部,担心掌握公共资源的基层干部利用公共资源谋私,正通过确权和清产核资的办法将所有村社集体资源量化到人。这就会进一步弱化、涣散基层村社组织,“最后一公里”的问题也就无解。


成都市在进行城乡统筹实验区建设时发明了村民议事会制度,其中关键是,每年国家定额拨付的20万~30万元公共品建设资金由村民议事会来议决使用。公共品建设资金当然只能用于公共品建设而不能做其他事情,为了规范使用和方便管理,成都市政府列了七大项二十多小项的公共品建设目录,村民议事会在这个目录范围内议决公共资金的使用。实践的结果是,通过村民议事会来议决自上而下转移到村的公共资金,提高了农民的参与能力,较好地决定了资金的使用方向,极大地提高了资金的使用效率,尤其是提高了村民的参与意识,形成了真正基于村民利益的公共意志。村社组织的权威也极大提高。也就是说,国家资源下乡了,农民组织能力提升了。


成都经验最重要的一点是,将自上而下的各种转移支付拿出一部分作为村社共同经费,从而给了村民自下而上参与表达偏好的机会。因为有资源,村民可以表达意见,资源使用就可以回应农民在生产生活中所遇到的共同困难。这些困难的解决不仅方便了农民的生产生活,而且加深了农民的村社认同,从而使村社有能力组织村民共同回应其他事关自身利益的事务。


国家每年拿出上万亿资金支农,若拿出其中很少的一部分用作村社公共品建设资金,并给农民参与的机会,这样的资金不仅可以有效地解决很多仅靠自上而下的资源无法解决的“最后一公里”问题,而且将在基层组织建设中起到意想不到的积极作用。

欢迎原创分享,白名单转载需保留电子版杂志二维码。


如果您对文章有什么看法和意见,或者新奇有趣的话题问题想要吐槽,欢迎留言或在后台回复,我们会定期反馈并集结成文字。也欢迎来稿分享你的思考:00urbanchina@urbanchina.com.cn

***

城市智慧 与中国俱进

微信公众号 |  

豆瓣 | site.douban.com/urbanchina/

微博 | @城市中国

官网 | www.urbanchina.com.cn/

电话 | 021-65982080(8027)

邮箱 | 00urbanchina@urbanchina.com.cn


杂志 & UC图书

《城市中国》微店

电子版

(目前仅支持iPad)


微文栏目来自微信采集,如有版权问题请联系 admin@caup.net:规划头条 » “最后一公里”是治理问题|每周新书

赞 (0)
分享到:更多 ()

评论 0

评论前必须登录!

登陆 注册