新型城镇化之把脉京津冀一体化

京津冀一体化的核心是要解决北京的问题，是从北京的角度出发，从北京近些年发展中出现的问题出发。如何化解北京的城市病，是京津冀一体化的关键。

区域发展在中国和国际上有着根本的区别，因为中国的资源配置路径不同，区域之间的关系不同。因此在制定中国的区域发展战略时，一定要考虑到区域之间的特点，空间管理体制上的格局，政府和市场如何发挥作用等等。研究京津冀一体化战略，也应该遵循这个大的原则。

从中国现实政治经济体制出发，京津冀一体化问题，确实是一个十分费解的政治、经济和社会难题。这里既不同于珠三角经济圈，是珠港澳之间和省内几个发达地市之间的竞争和合作的关系问题；也不同于长三角经济圈，上海对苏浙两省的经济辐射作用占主导地位，而政治上几乎没有更多的影响。由于北京作为首都，具有特殊的政治地位，其他经济和社会的问题都处于从属地位，站在这个角度谈京津冀一体化，可能不像珠港澳合作或珠三角内部的协调合作机制，或者是沪浙苏三地的合作那么简单明确。

为什么要搞一体化

京津冀一体化的核心是要解决北京的问题，是从北京的角度出发，从北京近些年发展中出现的问题出发。如何化解北京的城市病，是京津冀一体化的关键。近期的引爆点估计是北京日益严重的雾霾问题，毕竟雾霾已经使得北京这个千年古都，历史上藏龙聚气的风水宝地，变成了不适于人类居住的地方。

作为党中央国务院的所在地，中国几乎绝大部分的政治和社会精英云集的地方，而且还代表着所谓中国改革开放成功的形象，如此众多的诸如雾霾、交通严重拥堵、房价高涨、基础设施配套不足、抗灾的能力低下等问题都集中在北京，如何化解这些矛盾，减少社会不满心理，还北京一片蓝天、清水、绿地以及清静，或许要从大的空间格局入手来考虑。

例如，雾霾的源头之一，在于河北的产业结构和煤炭燃放；北京的外来人口，河北也是大头，等等。如果能够从空间格局上重新配置资源，发挥天津和河北的空间调节作用，北京的压力可以大大缓解。例如上海和江浙，在空间上就充分发挥了互补作用，长三角整体发展水平相差无几。珠港澳和珠三角之间的互补作用也十分明显，发展水平也日益接近。

如果从解决北京发展中面临的困境入手，谈京津冀一体化的大格局，这与以往的区域发展规划和战略有着根本性的区别，何况还要考虑到国内现实中的区域之间、不同行政区划的关系。

京津冀区域合作的特点

实现区域合作，要分析区域之间的特点。京津冀和珠三角、长三角最大的区别是：政治的考量要大于经济的判断，区域之间的差距十分明显。首先从下列数字可以看出京津冀的差别。虽然从GDP总量上看，京津比河北要小很多，但是由于人口的差距，人均GDP，北京和天津分别是河北的2.37倍和2.5倍。而从人均财政支出上看，北京相当于河北近４倍，天津近３倍。

从另一方面看，京津冀三个行政区划政治地位的差距更是十分明显。京津是直辖市，各有一名政治局委员，而河北仅仅是省级区域。北京作为首都的特殊地位，无论是河北省还是天津市，在资源配置和行政协调的关系上都处于从属地位，这种政治和经济地位的严重不对等，严重地影响了区域之间的合作和协调。

保北京为前提涉及到产业的发展、资源的供应、环境的保护等，要优先考虑北京，天津和河北必须以此作为前提。显然，河北省作为最弱势的行政区域，要做出更大的牺牲。以水资源为例，在河北省人均水资源也极为紧张的情况下，仅2008年－2012年，河北向北京应急供水总量就超过10亿立方米。承德至天津的“引滦入津”工程，每年为天津提供的水资源总量超过5亿立方米。虽然京津两市都对调水给予补贴，但水源地的生态保护要求高，对产业发展也提出了严格限制。

区域间的公共服务水平差距较大。北京集中了全国最为优质的教育、医疗等资源，是全国其他地区无法比拟的。全国排名前50位的大学中，有9所在北京；北京有51所三级医院，约占华北地区三级医院总数的24％。京津与河北省高考入学机会差距大。

例如，2010年全国高考，北京本科录取率54.9％，其中，一本录取率20.1％；天津本科录取率59.1％，其中，一本录取率19.7％；河北本科录取率34.6％，其中，一本录取率仅为4.4％。河北本科录取率约为京津两地的60％，而一本录取率不及北京和天津的四分之一。因为公共服务水平的差距，京津冀区域之间的户口不能平等对换，天津的户口进不了北京，河北的户口进不了京津。

三地产业结构的差异也十分明显。北京因为是中国的政治中心，经济发展以服务业带动为主。2011年，三次产业结构为0.8∶23.1∶76.1，城镇化率达到86.2％。天津仍是一个工业城市，二产占主导地位。2011年，三次产业结构为1.4∶52.4∶46.2，城镇化率达到70.7％。河北省在产业结构上与天津同构，但水平较低。2011年，三次产业结构为11.9∶53.5∶34.6，城镇化率为45.6％，低于全国平均水平近6个百分点。

政治和经济结构的差异，使得京津冀的发展很难实现互补，津冀从属的政治地位和河北落后的环北京贫困带，在一体化中的劣势，明显的需求是获得政策支持或者是自行的赶超。

京津冀存在竞争关系

很多人提起特大城市，都特别要强调这些城市对周边地区有经济的辐射和带动作用，其实要因城市而异。珠三角的发展一定和香港有关，长三角的发展一定和上海有关，但是京津冀周边的发展至少在完成工业化进程中，与北京的关系不大。上世纪80年代，珠三角和长三角的乡镇企业县域经济最发达，而北京行政辖区内几乎没有多少乡镇企业，天津的乡镇企业只是局限于辖区内，也很少向河北扩散。环北京所谓的贫困带就足以说明京津对周边的带动能力不强。

如果说京津对河北不仅仅没有辐射，反而却因为其优越的资源配置，把周边的要素吸引到京津来，人才、置业甚至包括农民工到这里来打工。当京津成为特大城市，人口分别达到了2100万和1400万的时候，对周边的促进主要在以下几个方面：

促进了局部的农业结构的调整；带动了京津两小时经济圈内旅游休闲服务业的发展；带动了与北京旅游消费关系度较高的中小城市和沿边界部分城市的房地产发展。仅此而已。

从中国区域之间发展的现实状况看，由于经济增长和公共服务以及政绩考核，严格地按照行政区域内界定。因此区域之间的关系基本上是竞争关系，京津冀也不例外。

首先分析一下京津冀的发展战略，可以看出在很大程度上都存在着同构性。例如北京奥运会后，北京二产投资猛增，2010年增幅达到28％，高于全国的22％，到2011年，更是达到44％，比全国平均水平高出30％。初步统计，北京市各种名目的产业功能区约120个，其中金融商务办公区约16个，汽车及零部件制造区10个，创新产业区23个。这些产业区布局分散，大多由区县主导推动，市域范围内综合配套、梯度协作程度不高。由于北京的特殊地位，只要北京放开口子，提供工业用地支持，无疑对河北和天津都构成了巨大的竞争压力。

从房地产发展看，河北省“环首都”各地都在开发高端地产项目。河北省“环首都经济圈”的14个县市，各地以生态宜居为目标，都想在吸引北京高收入人口方面“先行一步、一展身手”，纷纷将房地产开发瞄准高端。例如，香河县提出建设顶级品位的“京东第一街”，打造“北京第二CBD”；涿州市提出打造“京南保北”重要中心，仅两个高尔夫球场占地就近7000亩；各地在房地产开发中，都大量建设别墅项目。

对于天津来说，虽然经济发展已经到了工业化转型升级的中后期阶段，但是在钢铁工业上与河北也有强烈的同构性，招商引资的力度更是大大优于北京。一个人口已经达到1400万人的特大城市，工业比重仍是一枝独秀。

竞争重点在于优质资源。相比于京津，河北显然处于劣势。北京巨大的公共服务优质化的优势，使得北京在招商引资提供优厚条件上占有先机，而天津则是利用特殊的政策优势打造滨海新区，河北尽管下大力气，试图改变投资环境，但是由于盲目地与北京进行优质资源配置的赶超和竞争，打造所谓的生态城战略，最终导致投资的失败和严重的浪费。

北京与周围相邻区域融合，可能使整个区域或者城市群的资源配置更合理——当然，它一定要是市场发挥作用，而不是行政指令。所以，京津冀一体化不是“摊大饼”的问题。

京津冀一体化挑战

尽管强调了多年的环北京经济圈建设，甚至把山东辽宁也纳入了环渤海经济圈，以及多年来开展的京津冀各项合作，但各行政区划仍然没有摆脱竞争和各自发展的格局。

北京作为首都所具有的强大政治资源和调动经济资源的能力，使其公共服务水准远远超于周边津冀地区。我们曾经做过调查，北京的人均投资水平、人均财政支出、人均收入大大超过天津和河北，而北京的基本消费价格，特别是公共服务品价格却低于周边地区。因此，北京形成了对周边优质资源和要素强大的吸纳能力，这种吸纳作用目前根本没有逆转的可能，反而在加大和津冀地区的全方位差距。

最近十年来的情况表明，北京无法控制人口的进入，北京实行了长达30年的人口控制规划，实际上人口远远超出预期目标，达到2100万，目前这种趋势仍在持续。

天津近年来按照自己独特的发展路径，通过滨海新区的概念，力图争取中央政策的支持，加快工业化进程，虽然取得了明显的效果，但是在调整产业结构上尚没有明显的突破。因毗邻北京，资源竞争处于劣势，服务业的发展明显是天津的弱项。

河北只能靠自身的优势和传统路径来逐步实现赶超。在保北京一片蓝天和一汪清水的压力下，河北不可能复制长三角、珠三角的发展路径，在后发进程中，河北要注重环境问题，在京西和京北地区，已经困难地实行产业结构调整，放弃了工业发展路径。但是在北京以南，自然资源禀赋以及民营企业的推动，钢铁工业成为带动河北经济的龙头，河北迅速地在GDP增长上列入了全国经济的前列。

可是，不同的发展阶段选择和不同的产业发展路径，以及不同的政治地位，导致目前这种相互竞争的格局遇到了严峻的利益挑战。诱发点就在于日益严重的雾霾。

北京对于PM2.5现象的极度担忧，引起了人们对于污染源的关注，河北则成为了关注的焦点。河北省重工业占工业产值的80％，高出全国平均水平10个百分点。重工业中，又以能耗大的钢铁、煤炭、水泥等为主，2011年，河北省粗钢产量达到1.65亿吨，约占全国粗钢产量的四分之一。

河北省能耗高居全国第二，单位GDP能耗是全国平均水平的1.64倍，在东部和中部地区中仅低于山西和内蒙古，仅每年消费的煤炭和焦炭总量就近4亿吨，是京津总和的5倍。在大气环流影响下，河北污染物直接影响京津地区。根据对北京PM2.5来源的分析，25％的污染物来自区域间传输。

北京长时间以来就对人口过多、交通拥堵、城乡结合部脏乱差以及雾霾等问题感到困扰。正是由于近几年雾霾问题的严重，直接导致北京生存环境的恶化，引发了关于京津冀经济圈一体化的设想，试图通过大范围的空间格局资源配置的调整，从根本上解决北京城市病的问题。可是如何破除横亘在京津冀之间庞大的利益和体制鸿沟，显然是目前各方尚未深入探讨的问题。原因在于出发点，是为了解决北京的问题，还是达到互利共赢？

障碍在哪里？

1.行政地位的不平等和从属性关系，使得互利的前提受到制约。尽管从行政角度的指令可以要求河北调整结构，但是对于大量的民营经济，调整过度，也会引发新的社会矛盾。

2.基础设施的配置是否可以共享？无论是首都二机场的建设和天津机场的关系，还是北京的城际铁路是否可以向河北以及天津郊区延伸，都涉及到所谓优质资源外流的问题，京津是否可以忍痛割爱？

3.公共服务的差距使得资源单向进入北京和天津，能否改变这种公共服务的格局，从人力资源流向的改变带动其他要素的空间转向？

4.北京的优质资源如何外移？是按照行政指令还是按照市场的办法？

5.北京是否能继续吸纳外来人口？北京的城市容量真的到头了吗，辖区还有1.68万平方公里的面积，承载了那么多的优质资源，难道就不为国家的城镇化发展战略做出贡献吗？

6.谁来协调京津冀一体化战略各项政策制定和落实之间的关系，是停留在相互之间还是建立在更高的层级上，是虚设还是有实质性的权力？

7.京津冀周边区域的协调发展，人口的迁徙，是按照所谓计划经济的规划方式引导还是遵循目前市场的规律，政府该做什么，哪一级政府该做什么，可能都是一个现实的难题。

我们曾经有过很多种战略和规划，但是作为经济圈的发展战略，更多是要按照市场的办法。

长三角和珠三角都是在市场经济的大潮中发展起来的，并不是靠政府间的协作。京津冀一体化，背负着沉重的政府压力，承受着深层次的体制约束，各行政区域还存在着明显的发展差距，同时又面临着各自不同的机遇和挑战。

如何在现有国情条件下，发挥好政府和市场的作用，需要决策和相关各方认真研究中国区域之间存在的各类体制问题，从而找到破解的良方。最有可行性的答案，其实就在问题之中。

原文作者：李铁 国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任