避免鬼城与睡城，新型城镇化需产业支撑

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🔊 提醒：这是一篇2014年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

近年来，时常见诸媒体的“鬼城”“睡城”之说，给新型城镇化建设敲响了警钟。建一座城容易，“经营”好一座城却是难上加难。城市不仅是人们生活的载体，更是产业的载体。没有产业，就留不住人；没有人气，城也只能是“死城”。面对当前的发展问题，如何避免“鬼城”“睡城”再现，如何让新城“站住脚”，是新型城镇化过程中亟待解决和需要深思的问题。

来自《中华建筑报》记者邢爱婷

日前，国家发改委城市和小城镇改革发展中心调查显示，我国90%的地级市正在规划新城、新区，部分城市新城总面积已达建成区的7.8倍，空城、“睡城”等现象频现。

在我国城镇化发展过程中，新城、新区建设是一个重要标志。从京、津、沪、穗到其他一些省份，这些年的“造城运动”可谓进行得如火如荼。但随之而来的是，一些缺乏产业支撑的新城、新区的资源配置不合理问题日益凸显。

新型城镇化是否等同于“造城运动”？该怎样解决城镇化与产业发展脱节、新区服务业发展低下等问题？

“新城热”致“鬼城”“睡城”频现

据了解，国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组去年调查了12个省区的156个地级市和161个县级市。调查发现，90%以上的地级市正在规划建设新城、新区。此外，12个省会城市一共规划建设55个新城、新区，其中一个省会城市要新建13个城区。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心的主任李铁曾公开说，在我国城市老城区容纳力有限的情况下，新区建设出现了服务业发展低下、可持续发展机制不足，以及空城、“睡城”这样的一些现象。现在，“新城热”正在从省会城市向地级市、县级市逐渐下移，县域及开发区内新城建设也在逐步升温。

据了解，目前“鬼城”在国内蔓延之势愈演愈烈。内蒙古鄂尔多斯因房地产泡沫陷入了“鬼城”的尴尬境地，外界普遍认为这是其城市扩张过快惹的祸。但鄂尔多斯仅是“鬼城”现象的一个缩影。在“鬼城”排行榜中，除内蒙古占有多席之外，江苏、河南、湖北、辽宁、云南等省均有城市上榜。相关资料显示，仅去年国内就出现了12座新“鬼城”。在这些新“鬼城”内，多数楼房空置率极高。

山东省乳山市，几年前就曾以开发销售海景房火暴全国，掀起了外地消费者购房、抢房的热潮。当时这个名噪一时的海滨城市铆足了劲搞开发，地产造城使得该市短期内涌入了一大批主打休闲、养老的地产项目，楼盘也出现扎堆建设的情况。然而，对于该市海景房的入住率，官方并没有给出一个权威的统计数字。但据媒体统计报道，每年冬季，该市部分新建住宅小区的入住率不足5%，再加上配套设施不健全，人气相当低迷。

不过，与“鬼城”截然相反，“睡城”的夜晚则极具人气，但是这种繁华也是短暂的。由于“睡城”与主城区的距离较远，大部分上班族都是回家洗洗就睡的节奏。

在一线城市中，上班路上耗时长已经是一种普遍存在的“城市病”。以河北三河市燕郊镇为例，高房价与限购政策的实施，使得数以万计的北京上班族选择和北京城郊接壤的燕郊镇作为置业之地。由于燕郊镇没有地铁、轻轨，居住在该镇的北京上班族只能依靠拥挤不堪的公共汽车出行，过着“朝五晚九”的生活。

在北京，被戏称为“睡城”的还有天通苑和回龙观。“像北京的回龙观，在30万人口的新城区里就业岗位很少。大部分人早上涌到老城里来，晚上又涌回新城，造成巨大的钟摆式城市交通。实践证明，这类新城是失败的。”住建部副部长仇保兴近日在一次讲话中如是说。

对此，中国产业集聚研究专家杨建国分析说，目前中国的城镇化存在着诸多的不协调。有官员就曾经形象地指出，走了一城又一城，城城向欧洲；走了一镇又一镇，镇镇向非洲。这句话释放出的信号是，城和镇之间的落差非常大，“鬼城”与“睡城”出现的原因就是产业和人口布局的不合理。

产业支撑唤醒“睡城”，人口集聚避免“鬼城”

新型城镇化如何发展才能唤醒“睡城”，避免重走“鬼城”的道路呢？

杨建国认为，新型城镇化不能孤军深入，只发展房地产，还需与工业化、信息化和农业现代化同步发展。工业化是发展的动力，农业现代化是发展的根基，信息化为发展注入新的活力，而城镇化是载体和平台，发挥着不可替代的融合作用。我国城镇化应该走产业集聚之路，以产业为支撑，集聚人口、产城互动，新型城镇化才有出路、有活力。

对于产业集聚的理论，杨建国解释说，所谓的集聚，就是指企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建。“除了这‘四集’之外，产业集聚区还有一个显著的效果，那就是‘一转’，即农民向城镇转移。”杨建国说，“产业、人口和新型城镇化是个铁三角，缺一不可。而产业集聚区将这三者很好地结合起来，并形成了良性互动。”

谈到集聚人口，杨建国表示，推进产业集聚区建设，发展主导产业，需要大量产业工人。而集聚区内产业集中、人口集中，又需要大量的服务业从业人员。这样，大量劳动力就可以从农村转移到产业集聚区内的企业做工，或者从农业转移到非农产业，从而加速了人口集聚。

杨建国说，城镇化的道路注定是不平坦的，但应该把居住、商业、行政的基本功能定位为主体。产业聚集是保持城市活力的重要因素，必须进行科学合理规划，兼顾历史、文化、人文等因素。

对于“鬼城”“睡城”的频现，经济学家陶永谊认为，这说明中国政府目前还在强调经济转型。“这一点无可厚非，但我国没有找到符合转型方向的新的经济增长点。城镇化固然是未来经济发展的动力，但如果依然按照传统的思路和旧的思维定式，城镇化并不能解决可持续发展的课题。”陶永谊说。

陶永谊认为，为避免重蹈西方城镇化的老路，中国应开展生态城市的建设，以此带动新兴产业的发展，形成新增长极。要将城镇化和产业布局结合起来，中国必须在新一轮的城镇化过程中，寻求到属于自己的产业布局模式，做强优势产业，做活新兴产业，拉长产业链。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心副研究员、规划研究部主任文辉认为，新型城镇化的实践，适合中西部地区。新城镇化核心是人，但是要避免有业无城，有城无业。关键是产业的选择，产业规模、层次和水平决定城市规模、功能和档次。新城镇化产业不一定是工业化，第一、第二、第三产业要联动。重点是规划定位，思路决定出路，高度决定深度，格局决定结局。

文辉认为，要处理好政府与市场的关系，规划是政府行为，产业则具有市场规律。此外，服务业发展是转变经济发展方式的关键。城镇化能促进服务业发展，扩大内需，释放消费潜力。服务业有利于创新发展，但也要注意防范风险。

国家发改委城市中心综合交通研究院院长张国华则认为，过去城镇化重在建房子式规模扩展，轻在把握产业发展规律。特别是在城市交通上，强在以车为本建设道路组织城市，弱在以人为本组织客货流高效运输。未来新型城镇化应以低碳高效交通为主导，发展综合交通，组织好城市空间和产业空间，全面提高生产率、增强竞争力。

“产业的升级转型和空间转移是与城镇化发展、综合交通体系的建设相伴而生、相伴而行的，根本上是遵循市场‘那只看不见的手’来主导经济规律。产业空间布局均与交通网络区位、重大项目的安排之间具有紧密的关联机制。没有哪个地区是按照政府‘那只看得见的手’所主导的产业规划去发展的。人口的流动、产业的变迁是重塑城镇空间的关键力量。”张国华说。

走绿色生态产业发展之路，我国城镇化的发展，需要什么样的产业？

陶永谊说，中国的城镇化不能再走传统的建设后再治理的老路，而是应该在一开始就明确环保的理念和标准。他建议，政府应该在全国有代表性的地区建立试点，确立生态城镇的标准，以便在更大的范围内推广。“比如，现在国家倡导的环保材料就比传统材料成本低、保温好，还防火。城镇化正是这些产业发展的契机，可以大力提倡。”他说。

据了解，国家战略性新兴产业规划及中央和地方的配套支持政策确定了7个领域（23个重点方向），分别为节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料。

陶永谊建议，我国利用现有生态技术，完全可以建立环境友好型的新型城镇。“可惜的是，有几次良好的切入点让我们白白错过了。一次是汶川地震灾区的重建，一次是新农村建设。生态城镇化不能再一次与我们擦肩而过。”他说。

在陶永谊看来，中国生态城镇化建设之路是中国绿色生态产业化的经济建设新路。中国新型城镇化建设不要“大跃进”，而是既要积极，又要稳妥；围绕改善民生、修复生态、促进经济发展、拓展内需市场等规划进行建设；拉动中国工业生态产业化沙漠综合治理大生态系统工程建设，造福全国人民。

他表示，把我国目前的节能环保技术，加以整合运用，可以满足建立一个能源自给化、垃圾资源化、排放无害化的完整的环保城市的需要。如果能在各个不同地区建立示范城市，取得经验，加以推广，中国的城镇化将会走一条完全不同的道路。这种方式一定比先建传统化城市，再加以改造的成本低，对中国的结构转型也是一个促进。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，城镇化会消化一些产能，但也会创造一些新的需求。“城镇化能够缓解有些领域的产能过剩，比如钢材、水泥等，还可以为绿色、新型、环保材料等行业创造新的需求。

冯奎认为，从城镇化发展的过程来看，发展阶段的特点就是大量进行基础建设，并提供公共服务，这是政府和企业投资的重点。但是随着城镇化的进一步发展，未来的投资重点会转向软环境的改善。经历过大规模地建设保障房、铁路等的阶段之后，一定会过渡到依靠城市的消费、服务来推动城镇化的阶段。所以，在未来的一二十年中，我们的投资重点可能还是基础设施建设，但过了这个阶段一定会发生变化。

“新型城镇化道路对建材、设备等行业都提出新的要求，这些要求需要新的产业结构来适应。如果这些行业没有好的调整思路，就容易出问题。如果借城镇化之机盲目扩大某些濒临淘汰的产能，就会出现旧的危机没有化解、而新的矛盾又在加剧的情况，所以要发展绿色、新型产业。”冯奎说。

相关链接：“鬼城”蔓延

青岛、天津新城

关于新型城镇化的未来，中央城镇化工作会议的描述是“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。短短的20多个字，描绘了一幅美景，寄托了无数百姓的期盼。但是，在现实中，中国的“鬼城”名单不断被刷新。继2013年内蒙古鄂尔多斯康巴什、河南鹤壁、辽宁营口、江苏常州等12座“鬼城”外，2014年短短几个月，又有新的“鬼城”出现，成为媒体和公众的关注焦点。

青岛胶州少海新城

“南有西湖，北有少海”，十年的精心谋划，如今的胶州少海新城却变身“鬼城”。胶州市是山东省辖县级市，由青岛市代管。而少海新城就位于胶州市区东南侧，规划总用地面积为16平方公里，其中主体水面面积达6.28平方公里。在2008年胶州市政府工作报告中，对少海新城的完美设想是，将其打造成集城市综合服务、休闲旅游、商务研发办公于一体的旅游新城。但如今，这里建筑簇新，但人烟稀少，有近2000套别墅亟待消化，许多项目因为资金问题导致进度缓慢。

当初，由于财力有限，胶州市政府与企业采取了BT（建设-移交）的模式，拿土地资源换项目建设。但由于少海新城铺得太大，超出了当前发展阶段，许多垫资建设的企业面临巨大资金压力，导致工程进度缓慢。而当地人因为对少海新区过去淤泥堆积可能容易沉降的情况存在顾虑，买房多选择胶州新区。再加上胶州人口不多，购买力不强，游客又少，建成的项目没有启用，未建成的项目也受到影响。

现在，这座基础设施及配套公建造价高达数十亿元的新城，并未拥有规划中的繁荣，反而因人烟稀少、房屋空置、销售不畅、建设迟缓，成为另类的别墅“鬼城”。

天津滨海响螺湾商务区

8年前，在距离北京160公里外的天津滨海响螺湾商务区，凶猛的投资热潮已曾上演，那里曾一度被称作“中国未来的曼哈顿”，在承接北京产业转移的大口号下，3.2平方公里的盐碱地半年内吸引的直接投资超过300亿元。

8年内，政府财政在此投下逾600亿元资金，而原定的建设时间表却一再推迟。有媒体实地调查发现，由地方政府及央企投资的48栋摩天大厦至今仅有两栋正式完成入驻，多数项目或半途停工或封盘，数个计划投资超30亿元的项目在挖坑后即停工。

在早期规划中，3.2平方公里的响螺湾商务区功能定位是聚集外省市、央企驻滨海新区的集团总部和研发中心。而在京津冀一体化大背景下，该区的最新规划为紧抓京津冀一体化以及自贸区机遇，主动承接北京金融业转移，推进投资亿元以上的重大项目落户，打造北京高端服务业基地。

8年过后，上万柱工程桩被打入这块松软的盐碱地，近20栋摩天大楼修葺落成。然而，即使白天，这里依然是一座空城。

原文来自：杨建国受访《中华建筑报》谈新型城镇化