城市雾霾的“微”治理模式

中国的城市生态和雾霾问题，并不同于欧美上世纪40年代以来的案例，其问题的症结和影响都是不可同日而语的。因其人口和地理的规模效应，加之近十年来中国工业化和城镇化发展的狂飙突进和高度同构化，污染物排放的增量和增速都和经济表现一样让世人瞩目，其最终导致的雾霾受灾人口近十亿、受灾面积上百万平方公里，都是当年伦敦、洛杉矶、鲁尔、坦佩雷等无法比拟的。这种规模魔咒需要“中国特色”的治理思路。

我国2000年起就颁布了《大气污染防治法》，近期又陆续发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》及重点工程项目、《大气污染防治行动计划》及地方实施细则等。从京津冀、长三角、珠三角等区域的城市污染排放清单和治理措施看，思路无非针对本地污染源最主要的两大方面，即去工业化和限城镇化，也就是我们通常所说的新型工业化和新型城镇化。

去工业化核心是去煤化，直观的表现是加快淘汰和搬迁落后产能“三高”企业，集中完成部分留存城市中的燃煤电厂、燃煤锅炉和工业窑炉的污染治理设施建设与改造，实现主要城市的煤改气、煤改电等。限城镇化的主旨是控制消费排放规模，主要手段限购限行，特别是严格控制机动车的保有量和限制出行，同时辅以油品质量的逐步提升。去工业化主要针对社会大组织，限城镇化主要针对普罗大众。

从目前短期治理效果来看，传统行政和强制手段对社会大组织较为有效，但就其实质只是原有系统性问题的“补丁”，不是所谓的“升级版”，从而并不能产生根本性的经济转型和环境变革。中国当前城市生态环境治理，面临新的阶段和条件，需要在理论和实务上进行创新，特别是在生态治理“大众化”方面。

生态治理体系和能力的现代化

雾霾灾害其实是经济发展深层结构和制度性问题长期累积的外观现象，治霾也是对国家治理能力的检验。十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力的现代化、生态文明制度体系建设、使市场在资源配置中起决定性作用的观点要求我们更深层次地思考深层次和创新性地解决当前生态危机。

以北京为例，其2013年全市机动车拥有量为543.7万辆，仅是同样三面环山的洛杉矶的一半左右。北京市2013年的PM2.5年均值为90微克/立方米，而洛杉矶市PM2.5年均值在20微克/立方米以下，其2002年制订的标准为12微克/立方米。这显然是当前治理能力的差距。

在分析欧美上世纪应对环境危机的经验时，除了种种强制性行政措施外，我们往往可能会忽略其社会中民众自身的力量，事实上我们谈论的洛杉矶和伦敦的空气污染治理案例中公民在环境问题的讨论、决策、监督、执行上发挥了巨大的作用。如同互联网金融、微慈善等众筹概念，生态文明的“群众路线”、生态治理的“大众化”也将是现代化的一种体现，集合和依靠大众的微力量来解决规模治理难题。当然这样人人参与的“大众化”过程需要政府的价值引导和顶层设计，这样才能更好的发挥体系性的合力和市场的配置作用。而治霾的“大众化”过程本身也将有可能成为推动国家治理体系和治理能力的现代化的契机和突破口，开创新的生态文明时代。

绿色信用体系建设和市场手段

以社会绿色信用为切入口的新型治理视角，将传统行政规制手段转化为信用管理和市场交易。以限购为例，上海采用拍卖、北京采用摇号，如果实行碳减排（比如中国核证自愿减排量CCER抵扣）信用支付或等级排序来重新定义该政策，那么不仅解决城市管理问题，也创新生态治理，形成现代城市治理的绿色公平秩序。该信用体系还可进一步与以企业为主体的碳排放权交易市场进行连接，形成更大的社会效应和市场规模。考虑构建碳信用体系为引领而不是泛泛的绿色信用体系，一是碳市场本身已经具有一定的基础和规模，碳治理和常规污染物治理同根同源；二是统筹国内国际两个大局，模式国际化将更有利于“作出新的贡献”。


以房屋和汽车限购政策作为社会绿色信用体系的切入点将大大提升绿色金融市场的活跃度。以汽车限购为例，上海早在1994年就开始对新增的客车额度进行总量控制实行拍卖制度，车牌拍卖资金年收入近年来已经超过60亿，而2013年信息平台上线后CCER公开项目的成交额仅为36万，深圳、上海、北京、广东、天津五个试点碳交易的成交额也仅2491万元，即使以拍卖额度的10%计以碳信用进行抵扣，光上海市场2014年就可能达到约10亿的市场规模。目前国内汽车限牌限购城市已增至6个，以此初步估计的绿色信用年市场规模保守在30至50亿，预计可减排二氧化碳1亿吨以上。而房屋限购的城市全国已经达到46个，其交易额和覆盖范围更为可观。

市场与民众将有可能为城市治霾带来新的变革性的推动力。这样的大众参与本身即是一种绿色力量的教育和传播，将有可能带来乘数级的效果。尽快开启治霾的大众模式，让“微生态”成为社会新风尚。

来源：21世纪经济报道 作者：柴麒敏 李树憬

作者简介：柴麒敏：国家发改委气候战略中心战略规划部副主任、六盘水市钟山区（挂职）副区长；李树憬：中国证监会期货监管一部信息统计处处长、贵州省金融办（挂职）副主任