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 微文:优秀论文丨厦门市生态控制区建设管控策略研究

文首300字: 作者:周晓然、魏立军、李晓刚、叶嵩点击标题下“”,更多精彩内容不容错过。摘要:厦门市通过“多规合一”工作划定了生态控制区,出台了《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门市生态控制线管理实施规定》等政策法规。但这些政策法规偏重于整个生态控制区的划定与管控,生态控制区内部的建设管控仍存在许多问题,包括各类要素管控边界不统一、管辖部门各自为政、管控权限交织,现状建设用地处置方式不明确,新增......(2018-09-29 10:48:34)

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作者:厦门市城市规划学会


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优秀论文丨厦门市生态控制区建设管控策略研究


作者:周晓然、魏立军、李晓刚、叶嵩

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摘要:

厦门市通过“多规合一”工作划定了生态控制区,出台了《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门市生态控制线管理实施规定》等政策法规。但这些政策法规偏重于整个生态控制区的划定与管控,生态控制区内部的建设管控仍存在许多问题,包括各类要素管控边界不统一、管辖部门各自为政、管控权限交织,现状建设用地处置方式不明确,新增建设项目缺乏明确的准入机制等问题。文章对相关研究及地方实践进行分析总结,提出厦门市生态控制区内建设管控策略:①生态控制区分级划定与管控,实现“划管结合”;②对于现状建设用地采取分类分区处置,实现“控用结合”;③对于新增建设用地采取分级分类准入,实现“刚弹结合”。

关键词:  生态控制区    建设管控    生态保护    厦门市


十八大以来,以建设美丽中国为目标,中央正加快推进生态文明体制改革,强调把生态文明理念和原则全面融入城镇化建设全过程,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2017年,住建部新一轮城市总体规划试点明确要求转变以往重建设轻保护的发展理念,重点关注生态空间的保护与开发管控,实现全域统筹发展。划定城市生态控制区是我国新型城镇化及生态文明建设的一项重要举措[1]。城市生态控制区是为了保障城市基本生态安全,维护生态系统的科学性、完整性和连续性,优化国土空间格局,在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下,划定的重点生态保护要素的范围界线,线内区域即为城市生态控制区[2]

目前厦门市通过“多规合一”划定了生态控制区,出台了《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门市生态控制线管理实施规定》等政策法规,规范生态控制区的规划与建设管理。但是厦门市当前的政策法规侧重于生态控制区整个区域的划定与管控,对于生态控制区内部的各类生态要素及各类开发建设的精细化管控不足。使得生态控制区内的建设管理出现诸如各类要素管控边界不统一,管辖部门各自为政、管控权限交织,现状建设用地处置方式不明确,新增建设项目缺乏明确的准入机制等问题。在此背景下,厦门市迫切需要强化生态控制区内的建设管控,探索全域管控、城乡统筹的城市管理策略。

1 厦门市生态控制区内建设管控困境

1.1现有管控依据

2014年,厦门市出台地方法规《厦门经济特区生态文明建设条例》,明确生态控制区的管理主体、管控规则和管控边界,从大原则上对生态控制区管理进行把控。2016年出台的《厦门经济特区多规合一管理若干规定》明确了生态控制区的管控规模,规定城市开发建设不得突破城市开发边界范围和规模。同年,厦门市制定《厦门市生态控制线管理实施规定》(后简称《实施规定》),明确了生态控制区的生态组成要素,用于指导生态控制区的划定、调整与管理(图1)。

根据《实施规定》,生态控制区的划定范围包括生态公益林地、基本农田、水系、水源保护区、自然保护区、水源涵养区、水土流失重点预防区、风景名胜区,以及其他为维护生态系统完整性需要进行严格保护控制的区域;生态控制区调整涉及生态保护红线、基本农田、生态公益林地、水源保护区、风景名胜区的,应征求各相关主管部门意见,按照相关法律法规要求进行调整后再进行生态控制区范围调整。

图1 厦门市生态控制区划定范围

资料来源:《厦门经济特区多规合一管理若干规定》

1.2建设管控存在的问题

1.2.1各类生态要素管控边界不统一

厦门市生态控制区是由多个部门协同划定的,因此生态控制区的边界具有高度共识,但是线内各类要素的用地分类标准各部门表述不一。比如在土地利用总体规划中认定为园地,但是林业部门却认定为林地。

同时,生态控制区内空间管理主体众多,对于不同的生态要素一直采用垂直式、各自为政式的管理模式,各管理主体管辖的生态要素在空间上存在重叠,管理权限互相交织,管理标准互不兼容。而且规划部门以城市建设用地管理为主,对生态空间的管控常作留白式处理,造成城市建设扩张常以侵蚀生态空间为代价。

1.2.2现状建设用地减量实施压力大

一是厦门市生态控制区内存在大量待清退的现状建设用地。2016年厦门市生态控制区内现状城乡建设用地总面积为46.47平方公里,占生态控制区总面积的4.74%(图2),这些用地在未来的规划实施过程中都要逐步清退,但由于涉及大量的现状村庄的搬迁及农村人口转移,规划的实施难度较大。

图2 各分区内现状城乡建设用地分布图

资料来源:作者自绘

二是厦门市生态控制区内现状人口多、居住分散、土地利用低效。2017年厦门市处于生态控制区内总人口数约41.16万人,生态控制区内现状人均城乡建设用地指标约为112平方米/人,土地利用低效且易造成生态环境破坏。

1.2.3缺乏新增建设项目准入机制

目前厦门市并未按照生态敏感性对生态控制区实施分级管理,“一刀切”的管控方式导致生态控制区“以建促保”实施动力不足。而且《实施规定》虽然对生态控制区内允许建设的项目类型及其控制要求进行了规定,但新增建设项目表述模糊,比如提出可以建设观光农业与休闲农业,但缺少建设活动、建设项目类型、开发规模及开发强度的具体指引。

2 相关研究综述与实践经验

2.1相关研究综述

目前关于生态控制区的相关研究主要集中在三个方面:一是探索生态控制区的规划编制与划定方法,王国恩等人基于广州市的实践,提出“基本生态区控制性规划”[2];陈伟劲等人从宜居城市建设要求出发,提出建立分级、分类、分区的生态控制区划定方法[3]。二是探索生态控制区的管控模式、规划实施路径及政策的优化方向等。何冬华基于广州市生态控制区划定提出“图纸+规则”的生态控制区共赢管控规则[4];盛鸣总结了深圳市生态控制区规划政策的变化历程,从宏观层面提出了生态控制区规划的完善方向[5];汪云从构建全域生态空间规划体系、探索生态空间管控模式与制定相关政策法规等层面,提出一整套特大城市生态空间规划及实施思路[6]。三是研究生态控制区规划实施过程中产生的具体问题及解决办法,如孙瑶等人研究了生态控制区规划对相关社区产生的邻避效应  [7]

已有的相关研究关注点多集中在生态控制线的划线方法、生态控制区规划编制方法、整个生态控制区域的规划与建设管控,缺少对生态控制区内部的生态要素保护与建设管控的研究与总结。

2.2地方实践经验借鉴

国内许多城市④都开展了生态控制区的划定与管理实践。基于厦门市生态控制区建设管控现状问题的分析,本文从三方面借鉴各个地方的实践经验。

一是生态控制区的分级精细化管理,即进一步细分生态控制区,建立分级管理制度。例如上海市城市总体规划(2017-2035年)将全市生态空间分四类进行差异化管控(表1),建立健全建设引导、生态补偿和动态调整机制。

表1上海市四类生态空间管控表

类型

保护范围

管控内容

一类生态空间

国家级自然保护区的核心范围

将市级层面严格控制和管理的空间划定为全市生态保护红线范围,并划入禁止建设区进行管控

二类生态空间

国家级自然保护区的非核心范围,市级自然保护区,饮用水水源一级保护区,森林公园核心区、地质公园核心区、山体和重要湿地

三类生态空间

城市开发边界外除一类、二类生态空间外的其他重要结构性生态空间。包括永久基本农田、林地、湿地、湖泊河道、野生动物栖息地等生态保护区域和饮用水水源二级保护区,近郊绿环、生态绿隔等,生态走廊灯生态修复区域

划入限制建设区进行管控,禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动,控制线功能,市政基础设施和独立型特殊建设项目用地

四类生态空间

城市开发边界内结构性生态空间,包括外环绿带、城市公园绿地、水系、楔形绿地等

资料来源:作者依据上海市城市总体规划(2017-2035年)成果整理

二是生态控制区的管控规则趋于清晰化、弹性化。例如深圳市在2013年针对基本生态控制区内规划建设管理存在的问题,提出从粗放式管制走向精细化治理、从单一被动保护转向综合保护与利用、从多头分散管理转向统一协调全过程管理等生态空间综合管治的优化策略。近年来深圳市基于综合生态调查评估与动态监测,探索在划定生态空间管制分区、开展协商式、精细化空间规划、完善生态空间管理政策与规范,开展生态清退与生态补偿等方面的研究与实践。

三是管理协同、权责明确。生态控制区管理中明确各部门事权,建立考核追责制度。例如广州市提出“基本生态区控制性规划”,形成“图纸+规则”共管制度。细化和明确生态控制区调整规则和程序(中央和地方事权),明确生态控制区内建设用地指标管控方式(定边界、定指标)。

3 厦门市生态控制区建设管控策略探索

3.1“划管结合”,生态控制区分级划定与管控

3.1.1生态控制区的分级划定

生态控制区分两级划定,包括生态保护红线区和生态发展区。生态保护红线区包括水源涵养区、水土保持区、生物多样性维护区等陆地重点生态功能区;水土流失敏感区等陆地生态敏感区、脆弱区;世界文化自然遗产、国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等禁止开发区;生态公益林等具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域。生态控制区除生态保护红线区以外的地区为生态发展区(图3)。

图3 厦门市生态控制区分级划定示意图

资料来源:作者自绘

3.1.2各类要素的精细化管控

在生态控制区分级划定的基础上,通过厦门市全域一张蓝图的编制,系统梳理两级分区内的管控要素类型,理清要素管控边界、土地权属和用地性质,提出各类要素的管控指引,明确管控主管部门(表2)。

表2 各类要素的责任部门及管控指引

要素名称

要素内容

主管部门

管控指引

耕地

基本农田和一般耕地

国土局

编制相关利用规划、开展基本农田的定桩定界及制定具体的管控要求,同时依法对基本农田进行监管,查处相关违法行为

林地

国家级公益林和其他林地

市政园林局

对林地建档数据进行调整、编制相关利用规划等,同时依法对林地进行监管,查处相关违法行为

水系

河流、湖泊、水库、湿地等

水利局

负责水系蓝线的最终划定及定桩定界,同时依法对水系蓝线空间进行监管,查处相关违法行为

村庄

村庄

各区政府及下辖的各镇街办事处

编制相关规划,指导村庄的拆迁、改造、安置等建设工作,同时依法对村庄边界及其它建设活动进行监管,查处相关违法行为

区域性基础设施

区域交通设施、市政设施

市、区政府

编制相关规划,指导各类设施的建设工作

资料来源:作者自制

3.2“控用结合”,现状建设用地分类处置

3.2.1现状建设用地分类处置

统筹考虑“用地类型+审批情况+生态影响评价”,对现状建设用地进行分类处置(表3)。并将各类用地的减量化指标纳入城市总体规划,并在分区规划或者管理单元规划中进一步分解落实。

表3 现状建设用地分类处置办法

生态要素

保护要求

工业用地

1.国有土地上经出让取得用地的合法建设项目,符合环保要求的,允许按土地合同建设或保留,其他按规定予以收回;

2.国有土地上经划拨取得用地的合法建设项目,符合环保要求,允许保留,不得扩建;其他按规定予以收回;

3.集体土地上具有合法土地使用权属证明文件的建设项目,符合环保要求的,允许保留,不得扩建;其他按规定予以征收。

4.属于违法建设、违法占地的项目,按规定予以处置

村庄建设用地

1.按照村庄布局规划明确生态控制区内保留发展的村庄,应编制村庄建设规划确定村庄建设用地边界,并可按照经批准的村庄建设规划要求开展相关建设活动;

2.饮用水源一级保护区、地质灾害易发区等重要生态保护区内的村庄,应当由区人民政府制定搬迁计划,上报市人民政府研究同意后,实施搬迁

其他建设项目用地

其他已取得用地的合法建设项目,允许按土地合同建设,原则上不得扩建;属于违法建设和占地的项目,按规定予以处置

资料来源:作者自制

3.2.2建设用地指标分单元调控

以行政分区作为建设用地指标调控单元。在市级和各行政区的生态控制区专项规划编制完成后,依据生态控制区专项规划确定的建设用地指标,确定各行政区生态控制区内的建设用地总量。然后与现状建设用地进行指标和空间分布校核,校核结果分以下6种情况(表4)。

表4 规划建设用地与现状建设用地校核结果及调控策略

用地指标比对

空间比对

校核结果示意图

调控策略

规划建设用地指标≥现状建设用地量

现状建设用地完全位于规划建设用地空间范围内

依规建设

现状建设用地与规划建设用地范围部分重合

部分清退

增减平衡

增1退1

现状建设用地与规划建设用地范围不重合

规划建设用地指标≤现状建设用地量

现状建设用地完全位于规划建设用地空间范围内

依规建设

多余用地清退

现状建设用地与规划建设用地范围部分重合

部分清退

增减平衡

退n补1

n≥1

现状建设用地与规划建设用地范围不重合

资料来源:作者自制

其中,厦门市属于规划建设用地指标小于现状建设用地总量、且现状建设用地与规划建设用地范围部分重合的情况(图4),生态控制区内已无可新增建设用地指标。厦门市生态控制区内的规划建设用地与现状建设用地重合区域主要是区域性基础设施、部分城镇村建设用地。非重合区域包括两部分,一部分为新增待建的规划建设用地,主要为未来要新增的村庄建设用地,该部分图斑现状多为林地等非建设用地;另一部分主要是现状城镇村建设用地。

依据厦门市生态控制区村庄专项规划,这些未划入规划建设用地范围的现状村庄建设用地需要清退。为实现“以建促保”的目标、缓解现状建设用地清退减量实施压力,本文提出生态控制区内建设用地指标的分区调控,实行区内指标增减平衡:即区内指标总量平衡,各分区清退部分现状建设用地,退n补1,并鼓励先拆后建。其中n的具体数值根据现状建设用地量与规划建设用地指标的比例设定。

图4 现状城乡建设用地与村庄规划建设用地关系示意图

资料来源:作者自绘

3.3“刚弹结合”,新增建设用地分区准入

3.3.1新增建设用地分区准入原则

对不同管制分区(生态保护红线区及生态发展区)内的可建设项目类型提出“刚弹结合”的管控要求(表5)。

表5 新增建设项目分区准入原则

管制分区

项目类型

生态保护红线区

生态发展区

公园绿化项目

公园、风景游览设施

公园、风景游览设施及配套旅游接待、服务设施

农业项目

必要的农业生产及农村生活、服务设施

必要的农业生产及农村生活、服务设施; 生态型观光农业休闲度假项目

市政交通项目

必要的道路交通、市政管线等线性工程、 水利设施及公用设施

必要的道路交通、市政管线等线性工程、 水利设施及公用设施

其他项目

确需建设的军事、保密等特殊用途设施

确需建设的军事、保密等特殊用途设施;必要的公益性服务设施;

其他经规划行政主管部门会同相关部门论证,与生态保护不相抵触,资源消耗低,环境影响小,经市人民政府批准同意建设的项目。

资料来源:作者自制。备注:①生态控制区范围内的建设项目在建设过程中应当遵循环保生态的原则,并满足低强度和低密度的规划要求,具体的规划管理技术要求由市城乡规划行政主管部门另行制定;②生态控制区范围内的村庄需编制村庄建设规划,并按审批后的规划及范围进行建设和管控。

3.3.2新增建设项目的管控规则

新增建设项目采用“项目正面清单+开发强度准则”进行管控。针对生态控制区内的各类管控要素提出允许建设的正面项目清单、开发强度和具体的项目建设条件。厦门市针对村庄及其规划发展用地、商品林地、一般农田园地、永久基本农田、符合相关农业规划规定的农业生产区域、直接用于农产品生产用地及其相应附属、配套设施用地分别提出允许建设的正面项目清单、开发强度和具体的项目建设条件(示例见表6)。

表6 新增建设项目分类准入管控规则示例

管控要素

设置条件

开发强度

设施内容

村庄及其规划发展用地

1、依据相关规划指认为森林人家和农家乐发展区域。

2、项目用地面积在3公顷以下。

3、结合在地自然景观、环境资源及农林鱼牧生产活动,利用自用住宅提升改造,适当增建临时性配套设施,提供旅客乡野生活之住宿、餐饮等休闲服务场所。

1、用地面积控制:增建临时性配套服务设施用地面积不能超过项目总用地面积10%,且最大不超过1000平米。

2、开发强度控制:增建配套设施用地建筑密度不超过30%,容积率不超过0.6,建筑高度不超过7米。

1、住宿设施

2、餐饮设施

3、农业体验设施

4、生态停车场地

5、其它经市主管部门批准的配套服务设施

资料来源:作者自制

4 结语

本次研究提出的管理策略旨在实现厦门市生态控制区内建设管控的两个转变。一是对生态控制区的管理从“划线为主”转向“划管结合”。厦门市生态控制区已经完成划定工作,但是生态控制区内的规划建设管控体系与政策机制仍需要进一步明确。针对生态控制区内各类要素管控边界不统一、建设管控“一刀切”,存在大量待清退的建设用地等问题,本文提出“生态控制区分级划定、分级精细化管控”的策略,进一步细化管控模式。同时,针对既有的现状建设用地,统筹考虑“用地类型+审批情况+生态影响评价”,提出差异化的处置策略和用地减量目标,再按照“市-区-管理单元”3级逐级分解落实发展目标和用地减量化指标,最终实现“划得对、管的好”。

二是对生态控制区内规划建设的管控从“以控为主”转向“控用结合+刚弹结合”。在以往的规划编制和规划管理工作中,往往容易将生态控制区理解为“禁建区”,导致生态控制区内规划建设多以刚性管控为主,缺乏指导建设发展的策略与制度。本文在坚持保护优先的基础上,探索通过细化新建项目分类准入制度、建立正面清单和规模控制要求,实现生态控制区“控得住、用得好”。


注  释

①2015年中共中央国务院颁布的《关于加快推进生态文明建设的意见》也指出,“国土是生态文明建设的空间载体,……科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。党的十九大报告再次提出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国;实施乡村振兴战略,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

②数据来源:厦门市国土局提供的土地利用变更调查(2016年)空间数据库。

③数据来源:厦门市2017年金砖会晤前现状人口普查数据。

④已划定生态控制区并出台相关规定的城市包括:深圳市、广州市、北京市、武汉市、厦门市、杭州市、成都市、

⑤原则上分区内的建设用地指标不作跨区调整,如遇重大项目确需调整的,需要经过市政府与相关区具体协调后确定。


参考文献

[1]罗巧灵,张明,詹庆明.城市基本生态控制区的内涵、研究进展及展望[J].中国园林,2016, 32(11):76-81

[2]王国恩,汪文婷,周恒.城市基本生态控制区规划控制方法:以广州市为例[J].城市规划学刊, 2014(2):73-79.

[3]陈伟劲,周祥胜,杨嘉.面向宜居城市建设的生态控制线规划[J].规划师,2015(6):133-138.

[4]何冬华.生态空间的“多规融合”思维:邻避、博弈与共赢-对广州生态控制线“图”与“则”的思考[J].规划师,2017(8):57-63.

[5]盛鸣.从规划编制到政策设计:深圳市基本生态控制线的实证研究与思考[J].城市规划学刊, 2010(增刊1):48-53.

[6]汪云,刘菁.特大城市生态空间规划管控模式与实施路径[J].规划师,2016,32(03):89-93.

[7]孙瑶,马航,邵亦文.走出社区对基本生态控制线的“邻避”困局-以深圳市基本生态控制线实施为例[J].城市发展研究,2014(11):11-15.





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