多元共治的社区微更新——基于浦东新区缤纷社区建设的实证研究

缤纷社区建设是上海市浦东新区在社会治理创新背景下开展的社区多元共治的实践。以社区微更新为载体，探索一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路。本文在多元共治的理论和实践解析的基础上，系统梳理两年来浦东新区缤纷社区实践，提炼出缤纷社区建设的核心要素，包括缤纷社区内容、多元主体角色、共同治理方法。通过调查和访谈，重点分析社会组织为媒、专业人士为媒、企业为媒3种典型模式，并对下一步缤纷社区建设提出优化策略，为其他城市开展社区微更新工作提供可复制、可推广的经验。

1多元共治的理论基础和实践经验

20世纪90年代，关于“治理”的理论首先在公共管理领域兴起。治理理论提出一种新的管理思维方式，即强调重新调整政府、市场、社会和公民的关系。R.C.博克斯提出“公民治理”的理论，指出21世纪是以公民治理为主导的时期，形成了以公民为主体，协同立法者、公共服务者共同治理社会的局面。全国各地微更新实践随着城市建设存量时代的到来与日俱增，其背后的社会治理问题得到越来越多的关注。

2多元共治的工作方法

2.1  “缤纷”社区的内容

根据社区的实际需求和上海市委一号课题成果《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》要求，浦东新区在2016年下半年提出缤纷社区行动倡议。2017年率先在建成度最高的内城5个街道（陆家嘴、潍坊、塘桥、洋泾、花木）进行试点，2018年全面覆盖到浦东新区36个街镇）。街镇在区规土局的指导下编制社区规划，摸清公共空间和公共服务缺失较集中、较严重、亟待完善的区域，形成公共要素清单和分期行动计划，并选取与居民密切相关的9类公共要素更新试点项目，重点关注当年实施的项目，并对3-5年内的项目做出预先安排。

缤纷社区9项行动

2.2  “多元”角色的组成

缤纷社区建设虽然是社区小微更新，但参与主体涉及到政府和社会的方方面面，主要有居民、居委会、专业人士、社会组织、企业、社区代表、媒体、街道、政府部门等。9个参与主体形成“上、中、下”的“三层宝塔结构”。下层为居民、居委、专业人士、社会组织、企业，是缤纷社区建设的具体操作主体；上层为政府部门和街镇，为缤纷社区建设提供支持；中层为社区代表和媒体，起到传导作用；“自下而上”的基层自觉与“自上而下”的顶层设计相辅相成。

多元主体构成图

2.2.1  下层主体：居民、居委会、专业人士、社会组织、企业

居民作为社会发展与治理的核心主体之一，能否有效参与到社会公共事务中，直接决定着社会治理的成效。缤纷社区建设中，街镇通过“社区自治金”“社区营造征集令”等方式让居民参与从旁观者转变为主人翁。

居民委员会是群众自治性的居民组织，但居委会的经费来源、人员配置、工作内容是由街镇决定的，“行政压倒自治”的现象尚存。缤纷社区建设中强调居委作为自治组织的角色定位，流程设计中明确从居委会和业委会层面自下而上的发起机制，并强调居委会在宣传动员、情感链接等柔性治理工作中的重要作用。

专业人士主要是指建筑、规划、景观、艺术等专业者，缤纷社区建设中引入“1+2”的技术指导模式，即每个街镇对口1位导师和2位社区规划师（共计108人）。社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业。企业履行社会责任是市场经济成熟的国家和地区的惯例，浦东新区在2007年制订了“浦东新区企业社会责任导则”，推动企业社会责任建设。

2.2.2  中层主体：媒体、社会代表

媒体在引导社会价值取向方面起着关键作用，尤其在社会结构不断分化、社会成员的价值趋向日益多元的时代，塑造凝聚人心的价值认同体系就显得非常重要。

社区代表指社区中能够汇集居民意见并为居民发声的人群，主要为“两代表一委员”（人大代表、政协委员、党代表）。2018年两会期间，多个人大和政协提案直接指向缤纷社区建设。

2.2.3  上层主体：政府部门、街镇

政府部门在缤纷社区建设中参与面广，对资源整合和协同有很高的要求，从绿化提升、街道改造等硬件建设，到基层政权建设、社会组织培育等软件建设，跨环保局、建交委、民政局等多个条线，新区将缤纷社区建设列入年度重点工作和实事工程。

街道办事处和镇政府作为基层行政单元，是缤纷社区项目推进的责任主体。街镇有效整合内部建设、自治等条线力量，着力提高社区精细化管理水平，把缤纷社区建设有机融入到街镇的日常管理工作中，而非在日常管理工作之外增加额外的工作任务，内化于心，外化于行，有所创新。

2.3  “共治”平台的搭建

2.3.1  建立推进机制

浦东新区规土局牵头制定了一系列文件经新区规委会集体决策后下发街镇，明确了缤纷社区建设的建设目标、建设内容、工作机制、项目流程、管理模式、激励机制和责任分工，并通过流程图的形式让街镇直观地了解推进的步骤。同时，文件明确9项行动的选址方法以及技术要点，将建成案例汇编成册，加强共享。

2.3.2  明晰三会流程

缤纷社区建设不同于一般的建设项目“委托设计-建设施工”的基建流程推进，更强调过程，本质上是设计介入社区工作的过程，以上海市在社会治理工作中已经建立的较成熟的“三会一代理”制度为蓝本，建立“一图三会”的推进流程，以居委会、业委会为主体，在项目产生、项目实施、项目评价等环节上实行全过程自下而上“一图三会”的社区自治、共治模式。

2.3.3  搭建沟通平台

缤纷社区的工作在横向上涉及浦东新区规划、土地、建设、民政等多个条线，在纵向上涉及市、区、街道、居委会多个层面，信息和资源极为分散。为此，浦东新区缤纷社区建设建立了联席会议、微信群、微信公众号、每周项目报表等多个平台。

3多元共治的典型模式

3.1  社会组织为媒：陆家嘴跑步道花园

2016年3月，福山路上一家健身房向陆家嘴街道提出利用街道和建筑后退空间建设健身步道，陆家嘴社区公益基金会将其纳入环梅园公园“翡翠指环”整体改造方案。7月，基金会组织召开了翡翠指环概念方案发布会，邀请居民、设计师、专家、政府齐商共议，并提出“政府出一点、众筹一点、基金会筹一点”的资金筹措思路。之后两个月里基金会到翡翠指环项目相关的几个居民区开展参与式规划宣讲会，并举办了福山路城市更新项目参与式规划沙龙，邀请居民、设计师和专家对方案进行讨论。方案成型后，基金会将方案提交给街道，街道请同济大学刘悦来团队进行深化设计。步道建成后受到居民的好评，根据前期基金会和商户达成的契约，商户承担部分跑步道管理维护的责任，并组织一些健身主题活动。

参与式社区规划宣讲海报

陆家嘴跑步道花园实景

社会组织为媒的模式解析

3.2  专业人士为媒：塘桥休闲广场

2016年初，在浦东新区规划设计研究院倡导下，塘桥文明办、塘桥社区志愿者协会通过社区网站、微信等平台进行“塘桥社区街角设计公益项目”选址征询投票活动，选出了社区居民心目中最希望改造的社区街角空间。浦东新区规划设计研究院发起“阅城乐城”公益活动，邀请中国美院、同济大学、荷兰MVRDV公司3家单位进行了概念设计方案众筹。2016年3月，上海市公共空间设计促进中心在全市征集社区微更新试点，塘桥街道主动报名，并将塘桥休闲广场作为“行走上海——社区空间微更新计划”启动仪式的举办地，在市公共空间设计促进中心的线上线下招募下，有8家设计团队或个人参与了方案征集，经过专家、政府、社会公益组织、社区居民的联合评审团评审，同济大学徐磊青团队胜出，并融入刘悦来团队的“疗愈花园”理念。

塘桥休闲广场实景

专业人士为媒的模式解析

3.3  企业为媒：公益艺术墙绘

2017年，多位国际级墙绘大师通过立邦集团“为爱上色”项目在上海集结，分别在陆家嘴、张江、川沙等的15面城市建筑外墙上完成了主题为“儿童关怀和动物保护”的墙画创作，用色彩渲染的艺术创作，融入城市文化，开创了城市独特的人文艺术风景，也唤醒城市人正视情感的疏离，传递正在被遗忘的温情和关爱。

公益艺术墙绘

企业为媒的模式解析

 4多元共治的提升策略

第一，建议借助浦东新区2018年发布《社会治理指数评价体系》的契机，通过社会第三方来评估缤纷社区建设中社会治理指数，强调社会治理的过程性、突出浦东创新治理的前瞻性、做到国际标准的可比性、兼顾日常工作的考核性，发挥其对社会治理过程的跟踪、监测和预警作用，使其成为反映浦东社会治理状况的“晴雨表”。

第二，建议借助行业协会与行政机关完成脱钩的契机，由上海市城市规划行业协会和上海市建筑行业协会制定规划师和建筑师服务社区的量化考核标准，采取“时间银行”的方式按一定的规则转化为继续教育的学分。

第三，建议结合自由贸易试验区中政府职能改革工作，按照“权责对等”的原则，向社会组织充分赋权，打造政治合法、独立自主运行的社会组织体系，将成为创新社会治理体系的重要内容之一。遍布各街镇的社会组织服务中心要发挥网络作用，积极引导社会组织参与到社区微更新中。

5结论

浦东新区缤纷社区建设是对社区微更新工作方式的全新探索，它并不是在传统城市规划工作方式上叠加公众参与的内容，而是将纳入社会治理创新工作中，强调多元主体的协同治理，重视自下而上的力量激活。缤纷社区建设没有在政府已有管理制度之上另起炉灶，而是充分挖据原有管理制度的潜力，并且大力调动社会资本，在政府改革和职能转变、向社会赋权增能的过程中，探索可持续的发展路径，为全国城市微更新工作提供“浦东经验”。

详情请关注《上海城市规划》2018年第4期《多元共治的社区微更新——基于浦东新区缤纷社区建设的实证研究》，作者：赵波，同济大学建筑与城市规划学院、浦东新区规划和土地管理局。