以“城市双修”为契机，撬动规划技术改革

传统的理性综合规划试图全面考察影响城市发展的各方面因素，从城市问题产生的结构性原因入手来解决城市问题，但面对复杂多变的实施环境，明显力不从心。渐进式规划则主张通过针对性、连续性的工作，对问题和行动加以限制，一步一步的推动对城市现状的改造。“城市双修”的出现恰好为两者的结合——这类似于埃齐奥尼（Amitai Etzioni）所提出的“混合扫描”规划模式，理性综合规划方法就像广角镜头，用以把握全局性、关键性、控制性的城市空间要素，渐进式规划方法就像变焦镜头，用以在更多时候聚焦、改善和解决城市近期问题——提供了良好契机，并有望带动整个规划体系的技术改革。

近日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。结合国家机构改革动向来看，未来国家（省）层面的国土空间规划很可能在内容上按行政事权原则，以宏观战略目标、自然资源保护与利用、区域发展协调、重大设施建设等为主，在思路上则偏“防守型规划”。对于城市总体规划而言，进，则应争取成为地方层面空间规划的主体，更好地引导城市这一全球化竞争关键载体的发展；退，则可回归为“城市建设总体规划”，专注于抓好城市建设发展。但不论是进或退，总体规划都将更加超脱，精简冗余内容，把控关键要素，向结构性、管理性、政策性的规划转变，以规划、形成、维护良好的城市结构为第一要务。

微观层面的法定规划（控规）才是城市规划制度的核心。相对于控规管制力度一致化的“平板”方式，“梯度”方式最大程度地接近城市用地不平衡规律的现实。从分级、分类、分期等角度对城市用地加以区分与整合，引入“公共度”等指标进行评估排序，对城市建设用地做出梯度分区，再进一步对每一梯度设定规划管制的内容和程序，就形成规划“梯度管理”模型。以此为基础，可以合理配置规划管理资源，更重要的是明确市场配置与调节资源的强度。可以说，“梯度管理”制度有利于政府、市场、公众和规划四者之间建立高效而默契的合作关系，推动城市再发展。在具体制度改革上应强调规则优先，完善微观空间规则体系，强化城市设计，在一定程度上取代修建性详细规划，结合存量规划时代的需求完善控规维护机制等等。

在《城乡规划法》中已明确了近期建设规划作为城市总体规划实施平台的地位。在新的地方层面空间规划体系中，应争取进一步提高近规地位。要上升到和国民经济与社会发展规划（五年规划）并列为政府施政的“双协调平台”，同时由地方人大审批，强化空间统筹工作在城市发展中的关键作用。以五年为一周，对接国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划，在梳理项目投资计划和城市政府可掌控土地情况的基础上，结合“生态修复、城市修补”的要求，以交通市政、生态环保基础设施和公共设施的落实为主体内容，对五年内的空间建设进行统筹与配置，作为城市“多规合一”的建设统筹平台、微观层面法定规划的依据、“双修”工作的策划平台。

“双修”作为渐进式规划的突破口，与近期建设规划的年度实施计划相整合。通过建立“实施评估——新一轮编制——年度计划滚动实施”动态机制，持续推进城市建设并在过程中不断调校。“双修”是行之有效并已经强力推行的好手段，坚持几年必有大成效，昭示城市规划不仅在纸上，“入世”的效果更大，撬动规划法的再次修改。

本期编辑 | 王虎  俞又丹