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超大城市功能疏解的经验与启示

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本文摘录自王芳,闫晶晶,易峥,等.重庆主城区功能疏解规划策略[J]

(一)东京:推动“首都行政功能转移”,加强外围地区国际功能配置,同时避免中心区活力丧失

进入 20 世纪,经济腾飞使东京都市圈的人口、经济规模在世界首都圈中首屈一指,但同时也给交通、环境和住房带来了很大问题。除了毫不松懈地调整产业结构,控制人口规模,完善公共交通建设外,东京自 1955 年开始从国家层面加强顶层设计,推动城市功能和人口疏解。第一阶段(1955~1965年)以“限制”为主,出台了《首都圈整备计划》《全国综合开发规划》《新产业城市建设促进法》《低开发地区工业开发促进法》《工业建设特殊地区建设促进法》等,推动工业和人口向东京外围城市疏解。第二阶段(1965~1975年)通过《首都圈整备法》修正,出台了《第二次首都圈基本计划》《新全国综合开发规划》,同时又相继出台提升地方城市工业发展的《农村地区工业引入促进法》和《工业布局鼓励法》,进一步加强外围城市与中心城市的快速交通联系,提升外围城市的吸引力,继续推动大学、研究机构等教育、研究功能向外疏解。第三阶段 (1975 ~ 1985 年 ) 出台《第三次全国综合开发规划》《东京都长期规划》《首都改造计划》,构建多核多圈层的空间结构。第四阶段(1985~ 1995 年 ) 出台《第四次全国综合开发规划》《第四次首都圈基本计划》《多极分散型国土形成促进法》,推动第三产业和人口从东京向外疏解,推动“首都行政功能转移”。第五阶段 (1995~2005年)出台《第五次全国综合开发规划》《第五次首都圈基本计划》等,加强外围中心城市产业配置,并重新吸引提升东京国际竞争力的功能和产业,避免中心区活力丧失。

(二)首尔:重视非首都功能疏解,但忽视了新城就业和公共服务功能的承接

20 世纪 60 ~ 70 年代,首尔的功能迁移目标区在首尔市外围的京畿道地区,到20世纪80年代,随着首尔城市化步入成熟阶段,人口容纳能力降低,同时首尔与周围地区间的通达性提高,首都圈规模扩散到周边地区,韩国政府提出对首都圈进行整体规划,并将分散政策的迁移目标区转向首都圈外的地方。进入 21 世纪,基于国防安全、区域均衡发展和首都地区可持续发展的需要,韩国最终选择迁都。在规划控制层面,首先出台了绿化带制度,在限制首尔城市土地蔓延方面发挥了重要作用,刺激了首尔市郊区外围卫星城市的发展。其次,通过首都圈整备战略,在产业布局方面强化了首尔的国家中枢管理职能,对首都职能以外的其他职能入驻都给予限制,并引导选择性分散 — 通过把以首尔为中心的“单核”空间构造向“多核连接型”空间构造转化,提高首都圈的整体竞争力。此外,通过新城计划,解决了中心城区人口的外迁和居住问题,但由于新城开发缺乏对就业和公共服务自我满足的规划,新城居民往返于新城和母城之间,加重了首尔内外的交通拥堵,绿带的宽度又加大了这一通勤距离,造成汽车使用数量和基础设施建设投入增多,同时也加重了环境污染。

(三)北京:坚持疏解非首都功能与城市综合整治相结合

北京集中了大量非首都功能,这些功能及其所具有的资源非常宝贵,如优质的教育资源、优质的医疗资源、重要的科研资源、高端生产性服务业及企业总部资源等。北京非首都功能疏解以“大城市病”问题为导向,坚持京津冀协同发展,目的是在功能疏解的过程中实现城市的功能重组,一方面保障和服务首都的“四个中心”( 全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心)功能,另一方面是坚持“以人民为中心”的核心目标,通过功能疏解推动城市的修补和生态的修复。北京通过行政力量与市场力量相结合的方式,要求坚持疏解非首都功能与城市综合整治相结合,其疏解的对象包括一般性的产业,特别是高消耗的产业;包括区域性物流基地、区域性专业市场等第三产业;包括部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;包括部分行政性、事业性服务机构和企业总部的疏解。同时,在非首都功能疏解的过程中对增量进行严控,通过明确的目录对新增的产业进行限制和禁止。为了更好地利用腾退空间,北京还提出了腾退空间优先用于保障中央政务功能、预留中央国事活动空间,优先用于科技创新,优先用于增加绿地和公共空间,优先补充三大设施,以及优先完善交通市政功能五项原则。

(四)上海:明确底线、“疏”“集”结合、减存优增、分层疏解

上海按照“明确底线、‘疏’‘集’结合、减存优增、分层疏解”的思路,稳步推进城市非核心功能的有机疏解。在优化调整产业结构方面,强化支撑城市核心功能的相关产业;淘汰不符合控制“四条底线”要求的“四高两低”产业、低端批发市场和一般加工贸易;控制暂时还不能疏解的非核心功能产业,重点是控制集装箱吞吐量、大卖场和购物中心、物流配送中心、普通医疗和教育机构。在优化市域空间结构方面,推动为全球服务的功能进一步向中心城区集聚,为长三角服务的功能逐步向郊区新城集聚,支持郊区新城依托制造业基础、创新成本较低、生态环境较好等优势,培育和增强科技创新、总部经济和文化创意等核心功能。此外,上海还提出加强长三角区域协同,完善区域功能网络,结合国家新一轮区域空间布局,主动服务“一带一路”、西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域发展战略,扩大对内、对外开放,拓展功能疏解新空间。

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