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重庆主城区功能疏解历程、原则、策略、方式

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本文节选自文章:王芳,闫晶晶,易峥,等.重庆主城区功能疏解规划策略[J].规划师,2018(9):30-36.

(一)重庆主城区功能疏解历程

特殊的地理位置使得重庆在国家发展格局中具有独特而重要的作用,使得重庆城市功能外来植入性极强,因而其产业更迭节奏快、变动大。回顾过往,重庆功能升级的过程伴随着持续的功能迭代与功能疏解。

国民政府西迁、三线建设等一系列事件,推动重庆形成了门类齐全、配套完善的工业体系,是中国大后方唯一门类齐全的综合性工业区。直辖后,重庆逐渐从单一的工业城市转向功能多样的复合型城市,这个过程伴随着持续的功能更新与疏解:

一是工业功能的疏解,大致经历了老城区—内环沿线—集中工业区—绕城沿线的疏解历程。三线建设时期,工业企业布局要求分散、靠山、隐蔽,以及“大分散、小集中”,这使得重庆工业散乱分布在老城区。改革开放后,经济发展秩序逐渐恢复,为了推动城市功能合理布局,重庆1982版总规提出将渝中区、南坪和石桥铺等城市主要开发区域的工业功能向外搬迁;1993 年重庆市经济技术开发区设立,散乱在老城区的机械、仪器等企业向经济技术开发区集中,加快了工业向外疏解的步伐。但直到 20世纪 90 年代中期,重庆全市 60%以上的大中型工业企业、80%的重庆工业50强企业仍布局在老城区,环境污染严重,影响了主城级差地租效应,制约了城市综合功能发挥,加之工业配送系统布局不合理,导致城市交通拥堵加剧。基于此,重庆直辖后的第一版总规提出,推动中心区工业企业向当时拓展的高速公路环形线 ( 现内环 ) 和放射状公路干线沿线疏解。2000年,重庆北部新区设立,集聚了分散的机械电子等工业企业,主城区工业大多疏解到内环周边。随着城市的扩张,内环以内已成为城市开发的核心区域,因此 2007 版总规提出工业企业进一步向内环线和绕城高速之间疏解,为内环以内地区的城市功能提升腾挪空间。经过多轮布局调整,目前主城区内环以内工业用地不到10km?,且这些工业企业大多转向研发、设计等。主城区未来新增工业空间主要布局在绕城高速路周边的园区内。

二是教育功能搬迁。在举国建设大学城热潮背景下,重庆在 21 世纪之初推动了教育科研功能的搬迁。一方面向主城的东、西两翼搬迁,东翼以两路城区的西南政法大学为主,西翼则是以西永大学城为载体,建设重庆科研与创新基地。截至2017年底,规划的15所高校已入驻 14 所,重庆大学、第三军医大学等知名高校的教育功能大多向大学城疏解,本部以研究生教育为主。另一方面是向主城周边的区县搬迁,如重庆工商大学将部分科研功能搬迁至江津区等。

进入新时代,面对新的开发开放格局,重庆作为国家中心城市,必将承担着更重要的国家使命和区域责任,全球城市竞争的加剧也需要重庆构建更加有竞争力的产业体系;加之新时代社会主要矛盾的变化,以及提升城市治理能力等新发展要求,促使重庆必须推动各项设施与人口、环境容量、人民需求、发展定位等更加匹配,空间使用更加高效。

(二)重庆主城区功能疏解原则

1.坚持“新老同步”

主城区的老城区功能疏解和新区功能承接要同步。老城区主要指内环以内的区域,目前城市主要功能大多集中在老城区,开发强度高、开发密度大,人口已经远远超过规划预期,建设用地空间所剩无几,亟待进行功能疏解;新区指内环以外的区域,是近年来人口和用地新增的主要区域,可开发空间大,但配套设施建设普遍滞后,功能不完善。通过老区疏解与新区承接同步,推动主城区功能优化,实现人与环境容量相匹配。

2.坚持“疏聚同步”

内环以内的老城区功能疏解和功能聚集要同步。与北京、上海进入功能外溢而推动功能疏解的发展阶段不同,重庆主城区功能疏解更多是功能迭代与升级,因此老城区通过疏解与其发展定位不相匹配的功能,为高端要素进一步聚集腾挪空间,从而构建更具有竞争力的产业体系,更好地承担国家中心城市职责。

3.坚持“职住同步”

内环以外的新区功能承接与功能完善同步。一方面通过积极承接核心地区疏解出来的功能,培育新的功能节点,推动城市空间高质量拓展;另一方面加快公共服务设施建设,引导医疗、教育、交通等公共资源的优化配置,完善综合服务功能,促进产城融合、职住平衡。

(三)重庆主城区功能疏解策略

1.立足“两点”定位、“两地”“两高”目标识别疏解功能,促进资源优化配置

习近平总书记对重庆提出了“两点”定位、“两地”“两高”的发展目标,这是重庆一切工作的出发点,主城区是落实国家发展要求的核心载体,尤其是内环以内区域空间资源宝贵,必须实现更高效的要素配置和提高土地使用效率。因此,不符合高质量发展要求的功能应当及时从内环内的核心地区疏解出去:

第一类是以批发为主的生产资料、工业消费品市场和生活消费品等传统大型商品交易市场。据统计,内环以内目前共有 42 个传统大型商品交易市场,这些市场大多以家具建材、汽摩和五金机电等为主,业态低端且不面向终端消费,其中大部分位于用地条件较好的主干道周边,主干道本身的交通和进出交叉口的货车交通叠加加剧了交通拥堵;同时,市场功能混杂、交通组织杂乱、摊位乱搭乱摆,环境脏乱差等现象普遍存在,严重影响城市风貌,并对社会治安、城市管理等带来巨大挑战(图1)。

第二类是长途汽车客运站,内环以内现有6家长途汽车客运站,除近年新建的龙头寺外,其他客运站受高铁便利化、航空平民化、私家车保有量快速增长和网约车冲击等多因素的影响,客流已经呈持续性下滑态势,在客运方面的交通运输作用逐步弱化;而这些长途汽车客运站多位于城市核心商圈周边的城市干道附近,机动车占道停车、客流组织不畅导致人流拥挤等现象长期存在,以及多种交通流叠加加剧了客运站周边交通拥堵(图2)。

2.立足满足人民群众对美好生活向往的需求,识别延伸的优质公共服务功能,补齐民生短板

党的“十九大”报告提出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,要保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感。但目前,主城区“上学难”“就医难”等现象依然突出,学校、医院等公共服务设施分布极不均衡,尤其是优质的医疗和教育设施内环以内“富”、内环以外“缺”的矛盾十分突出。

教育设施方面,师资队伍优秀、社会口碑好、建校历史悠久的优质中小学校70%集中在内环以内(表1),但就近入学比例仅为45%;而内环外区域的优质教育设施数量严重不足且分布不均。与此同时,内环内的优质教育设施建校时间早,普遍存在场地狭小、用地紧张等问题,大多数学校的生均用地面积不达标,而高口碑效应仍在不停吸引大量区外就学人群,进一步加剧了教学用房紧张的矛盾。

医疗设施存在同样的问题。70%的三甲及以上优质医疗卫生设施分布在内环以内,其中又集中分布在渝中区,其千人床位数达到20.6床;而内环外千人床位数仅为 4.84 床,远远低于国家标准,其中南岸区、九龙坡区、巴南区千人床位数甚至低于4床,医疗设施严重不足。内环内优质医疗设施建设时间早,目前普遍存在设施用地紧张、开发强度高、就医环境差、停车位少、消防存隐患等问题,但其良好的医疗服务能力仍在不断吸引大量外部就医人口,附一院、肿瘤医院等主城区外人口就诊比例高达50%,既加大了穿山过江的交通压力,又进一步加剧了“看病难”的矛盾(表2)。

3.推动内环以内地区和内环以外地区功能融合发展,促进城市整体升级

强化内环以内地区高端要素集聚辐射、国内重要功能性金融中心核心载体、国际大都市风貌展示功能,培育具有核心竞争力的现代产业体系,严格控制增量,有序疏解存量,为核心区的产业升级腾挪空间和补充动力,让富余的资源加快挪出去、有限的资源高效利用起来、过密的人口有序转出去。同时,推动内环以外地区强化西部创新中心、现代制造业基地、内陆开放高地核心支撑功能。充分发挥两江新区作为国家级新区的战略引领作用,着力推动优质公共服务资源集聚,完善基础设施配套,改善人居环境,加快形成体现国家中心城市经济辐射力和服务影响力的集中风貌展示区。加快重点组团开发,因地制宜推动功能疏解项目精准落地;大力引进国内外优质的医疗、教育等资源;站在融入“一带一路”和长江经济带的战略高度,在规划上做必要“留白”,为未来的发展留有余地。通过内环以内地区和内环以外地区的功能融合发展,促进城市整体升级。

(四)重庆主城区功能疏解方式

不同功能对城市发展的支撑不同,功能设施服务对象不同,所采取的疏解方式也有所不同,参照其他城市的经验和实际需求,本文建议可以采取以下方式,分项推进重庆主城区功能疏解。

1.疏解

建议将 42 个传统大型商品交易市场的批发物流功能全部疏解。针对各市场的发展现状和未来转型方向,可以采取3种方式。一是关闭并整体外迁,主要针对位于商业核心区周边或者主要交通枢纽附近的市场,原址可用于发展研发、楼宇产业和众创空间等创新型产业;二是功能外迁,主要针对朝天门市场群等具有知名口碑效应的市场,将批发物流功能外迁至绕城高速路周边,原址向现代采购中心、品牌展贸中心、总部贸易平台转型发展;三是就地转型,主要针对特色市场,不再保留批发物流功能,直接面向特色产品终端服务,并促进商业模式转型和服务创新(图3)。

市场权属复杂,疏解难度大,极易形成疏解过程中的分流、返流现象。为了推动其疏解,参考其他城市经验,在具体措施上要多管齐下、多处发力。一是“行政手段+市场手段”并重,行政部门发挥引导作用,制定市场搬迁的时间表和路线图,强化宣传引导;市场发挥主导作用,通过市场优胜劣汰的自然机制优化疏解进程。二是“内环以内疏解+内环以外培育”并重,一方面通过行政、政策、市场等多种方式引导内环以内市场疏解,另一方面通过完善交通设施、提升公共服务设施、减免税收及加大招商引资力度等方式加快培育外环区域性大市场,提升其对外迁市场的吸引力。三是“市场设施+物流体系”同步,加大市场周边“居改非”清理,将内环整体纳入货车全时段限行区域,通过同步疏解市场周边的仓储物流设施和市场所依赖的物流体系,实现传统大型商品交易市场的疏解。

2.延伸

全民共享的优质教育设施不能简单地搬迁或者疏解,而应强调向外辐射和延伸。

针对内环内用地紧张的优质教育设施,原则上不再扩大办学规模,按现有办学条件核定招生人数,从而划定招生片区,严格执行划片招生政策。

针对就学难的问题,重点是提升优质教育设施比例,一方面鼓励内环以内优质学校在内环以外地区兴办分校,重点推动原市教委直属的人民小学、巴蜀小学、重庆一中及重庆三中等名校在主城区兴办分校,鼓励区属优质学校在所属辖区内的内环以外区域兴办分校;另一方面鼓励引进国际学校或国内优质教育资源,吸引民营企业兴办优质教育设施。此外,还应探索标准化建设、集团化办学模式,鼓励建立学校联盟,实施学区制管理,打破校际资源壁垒,逐步实现从以校为单位到以学区、校区为平台,在一个学区和校区内,实现硬件设施、人力资源和课程资源的共享,从而提高教育整体水平,让全民共享优质教育服务。

3.互换

优质医疗设施首先面向当地服务,但作为国家中心城市,重庆的医疗服务还应该服务于周边区域。为了缓解内环内优质医疗设施就诊压力大的矛盾,自2009 年开始,渝中区部分优质医院已经开始在外兴办分院,但这些分院大多注重硬件建设,优质医生、护士、门诊并未同步配置,对就医人群分流的实际效果有限。

笔者认为优质医疗设施疏解的核心是“互换”,针对区域服务的优质医疗设施,加大兴办分院的力度,近期将关联度不高的科室整体向分院搬迁,远期将分院升级为本部,医院现有本部以社区医院或分院或门诊形式保留,只有通过本部分院互换,才能实现优质科室、优质门诊、优质医生、优质护士等医疗服务能力和医疗设施同步疏解,实现就医人群分流(图4)。

此外,基于重庆主城区丰富的医疗资源,可结合地形地貌特征和就诊人群的来源方向,在主城区东部、西部、北部及南部的槽谷地带各自预留大型的医疗卫生用地,为片区提供医疗服务,争取实现大型公共医疗服务不过江、不穿山。

4.转型

针对不适宜在老城核心区布局的长途客运功能应结合客源进行线路重新分解,按照渝东北、渝东南、渝西3个方向将现有的长途客运线路逐渐从内环以内向北部两路、东部茶园、西部重庆西站等公路换乘枢纽节点进行分流,强化公路换乘枢纽与地铁、公交的接驳,分散客流,减缓交通压力。

针对城市内部停车设施普遍缺乏的现状,建议现有长途客运站转向城市客运、城市停车等空间,并结合城市功能综合开发进行功能转型,商圈周边红旗河沟、沙坪坝等长途客运站强化“站商结合”,增加为商圈配套的停车等服务功能,其他长途汽车客运站逐步转型为以公交、轨道为主的综合换乘枢纽。

本文节选自文章:王芳,闫晶晶,易峥,等.重庆主城区功能疏解规划策略[J].规划师,2018(9):30-36.

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