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城市设计是环境品质提升和公共空间维护的有效手段，也是城市景观风貌塑造与管理的政策性工具。本文讨论城市设计的意义与作用，特别是总体城市设计的目标与任务，在全面介绍日本东京都景观政策和设计实践探索过程、景观规划要点和实务特征的基础上，结合我国城市设计管理实际状况，阐述了健全完善城市设计制度与景观管理政策的基本理念，作为景观风貌管控工具，总体城市设计需要通过立法确立行政地位和管控机制，专业技术人员不应满足于图纸上的方案设计而忽视参与城市社会中的设计行动。

1、城市设计的意义及作用

1956年在美国哈佛大学设计研究生院召开的城市设计会议，是现代城市设计诞生的标志性事件。与会前辈认为：20世纪中叶的知识体系分割了“建造的艺术性”和“规划的系统性”，而“城市设计”作为规划体系的组成部分，“是城市规划中最具创造性”的阶段。

1980年代，现代城市设计思潮再次传入中国。这其中，美国城市设计大师乔纳森·巴奈特在《作为公共政策的城市设计》一书中提出的名言尤其为我们所熟悉，诸如，“设计城市而不是设计建筑”；“一个良好的城市设计绝非是设计者笔下浪漫花哨的图表与模型，而是一连串的都市行政过程”。

今天，在城市设计之外更广泛的设计领域，设计理论家们的共识是：设计师不再是物的而是“环境”的创造者。设计任务是重新构思包围着人们的各种“外壳”，使人们从其在世界中所处位置获得尽可能的满意，以及得到特定品质的生活的可能性不会越来越遥远。而在城市设计方面，创建城市整体性的任务只能作为一个过程来处理，它不能单独靠设计来解决。只有当城市成形的过程发生根本性变化时，整体性的问题才能得以解决。

2、总体城市设计的目标与任务

笔者曾结合自己参与的数项总体城市设计项目，提出对总体城市设计的基本认识：总体城市设计应当充分考虑城市景观环境的结构状况、形态格局、历史特征和文脉关系，通过对城市的环境特征的评估，确定城市公共空间的控制和引导要点，重点维持良好的风貌特色和自然景观，努力塑造形成具有时代精神的城市空间形象。

总体城市设计，应确定城市景观的空间结构关系并加强规划控制和设计引导，针对重点地区和重要节点，以及景观构成要素规定，可以通过设计导则、图则的形式明确设计引导和景观管理的具体规定。

总体城市设计应当确定城镇风貌总体控制的重点地区和控制导则，对城区主要街道、河道等重要的通道景观进行控制引导，提出规划实施运作机制的相关建议，并将设计导则等落实到规划建设管理过程中。

一般情况下，总体城市设计可以分为两大类别。一类主要针对新城区，在城市总体规划编制之前或与城市总体规划编制工作同步开展。另一类总体城市设计多针对建成区展开，通常会以已有的城市总体规划布局为基础，根据城市各片区的环境特征和特色要素，塑造不同片区的环境空间特色。

3、作为管理工具的景观政策：东京案例

3.1 东京都景观行政的历程

东京都的行政辖区规模不大，土地面积2 123 km2。东京都总人口1 375.40万人，其中区部（市区）23个特别区总面积627.57 km2，人口947.90万人，中心区人口密度为1.51万人/km。

东京都是日本国的首都，是日本重要的政治、经济、文化中心，是国家“都道府县”行政区划中唯一的“都”（特别市）。在高速经济发展之后，特别是泡沫经济破灭以来，东京都在日本较早地开展了城市景观规划工作。

平成元年（1989年），东京都生活文化局曾制定《都市美指引》，该指引的目的是为了实现“让东京成为美丽而有魅力的城市”这一目标。1990年，当时的日本建设省设立“城市景观日”，确定每年的10月4日为“城市景观日”。这是推动美丽城市景观创造面向大众开展的具有启蒙意义的活动。2004年，日本通过了《景观法》，修订了实施景观法的相关法律。2018年8月，再次修订后的《东京都景观规划》已正式施行。

3.2 东京都景观规划要点及特色

《东京都景观规划》是伴随《景观法》施行，以及东京都景观审议会咨询决议而制定的。景观规划基本理念为：与市民、企事业机构等的合作形成与首都相称的景观；通过活跃的交流和新产业的创造促进东京更好的发展；通过历史文化传承和新的魅力创造，提升东京的价值。

景观规划主要内容由东京的景观形成、运用《景观法》的新机制、与城市规划相关联的景观策略等部分组成。确定了京都景观形成的3大目标：（1）自然的复苏，（2）历史与文化的传承，（3）促进多样性魅力的发展。东京景观形成的基本方针包括：划定8类景观分区，确定11条景观基本轴，以及景观节点和场所，重点针对大规模开发项目、历史性建筑和公共设施开展景观管控和引导。

《东京都景观规划》既注重总体景观结构的全局性把控，与以往的规划相衔接，同时对城市景观结构性要素、重要景观轴、重点地区和景观节点等有更加精细的引导指引。对历史性景观，登录保护建筑、景观建筑，古典园林周边地区等制定了专项管控图则。在空间上，《东京都景观规划》虽然涵盖全部行政区范围，但各区、市、町可以自主编制符合地方特性的地方景观规划，并有效地推进实施。

3.3 景观管理实践的成效及动态

需要说明的是，东京都有城市发展总体规划、国土形成规划，以及文化发展规划等不同类别的规划和政策指南，还有大量的地方性法规来确保相关规划的实施和管理。而且，东京都城市形态最大的特点就在于拼贴性，城市景观最有魅力之处就在其多样性。因此，各区围绕自身的环境特性和文化底蕴开展富有特色的城市设计实践和环境品质提升，前面介绍的相关景观政策和景观规划在各区也有不同程度和方式的开展，并取得了塑造景观和提升品质的良好实效。

近年来，东京都以2020东京奥林匹克运动会为契机，又制定了一些新的规划。如2015年制定的《“东京文化资源区”构想》，是面向2020年划定的文化产业发展重点地区。这个地区集中分布着众多江户时期的历史遗存，具备文化资源活用和再创造方面的条件。2016年制定的《营造市民优先的新东京——东京面向2020年行动规划》，确立了2020年要实现的3大目标：安全城市、多样性城市和智慧城市。

4、小结：比较与借鉴

（1）早在1973年和1974年，上海就与日本横滨、大阪结为友好城市，但仅从城市结构和形态上看，上海与东京却有更多的相似性。“上海2035”城市总体规划确定了“建设卓越的全球城市”的未来发展目标，着力打造建设令人向往的创新之城、人文之城和生态之城。在对标的全球城市案例中就有纽约、伦敦、巴黎和东京。因此，了解和学习借鉴东京城市设计的实务经验很有必要。东京都通过依法推进景观管理政策和规划机制来实施景观资源管理与环境品质提升，并不是以设计效果图纸为主的理想愿景展示或设计理念表达。

如何评价现存的空间结构与城市历史，必须作为城市设计的第一步。而且，只有寻找与现存城市空间的文脉关系，新的城市设计才会产生作用。城市设计可以成为好的社会设计的手段。

（2）总体城市设计应当高度关注地方的自然环境特色、历史文化积淀和空间-形态资源优势。而且，还需要发现和关注城市各地区的特性和差异，制定相应的景观规划和景观管理策略。总体城市设计需要在总体层面解决城市特色和景观的结构性问题，对城市的自然景观、文化景观、日常生活等有形和无形的景观资源、环境要素均应给予必要的维护与管理。

近年来，浙江省以及青岛、威海等城市已制定施行城市景观风貌保护管理方面的地方性条例。上海在历史风貌保护方面较早制定了保护条例，但在城市设计管理、城市景观形成与维护管理等方面还没有地方性条例，不利于适应不同地区的环境空间特性，鼓励各方力量有序参与城市精细化管理工作。如何从历史风貌保护转向更加全面的城市景观管理，需要在城市设计实践中尝试和探索。

（3）城市设计应发挥其公共政策的作用，才能有助于塑造可持续的城市形态和高品质的公共空间。因此，城市景观的形成和维护需要通过立法建立起有效的良性机制。2017年6月1日开始施行的《城市设计管理办法》，对城市设计有如下的表述，“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段，贯穿于城市规划建设管理全过程。通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局、协调城市景观风貌，体现地域特征、民族特色和时代风貌”（第三条）。据此可见，人们期待的城市设计，其目标依然宏大，任务相当宽泛。“贯穿于城市规划建设管理全过程”的理念，实际上很难让城市设计作为景观（城市风貌）管理的工具发挥实际作用。城市设计的核心领域在于城市空间的塑造和城市空间质量的提升；可持续的城市环境形态和有个性的高品质公共空间，依赖于城市景观管理政策工具的塑造和维护。

最后需要指出的是，“如果不是将设计仅作为造物的过程，而是将设计理解为一种持续的、非工具性的理性过程，一种创造性的行为，任何人，设计师和非设计师同样可能参与这个过程”。那么，专业的城市设计师如何能够发挥好作用，可能需要更多的努力，既不应该高高在上，也不应放弃技术操守，在利益攸关者之间的协调能力，是需要在设计实践中不断培养的另一个方面。

详情请关注《上海城市规划》2018年第5期《总体城市设计的意义及景观管理策略探讨》，作者：张松，同济大学建筑与城市规划学院。