湖北贫困县规划统筹策略

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本文摘录自:刘凌云,陆萱,林小如,等.湖北贫困县规划统筹策略及脱贫路径 [J].规划师,2018(12):26-32.

湖北贫困县脱贫路径


(一)脱贫总路径:“两个转移,一个对接”


湖北贫困县的脱贫关键在于县域范围内产业经济的整体发展和人民生活品质的全面提升。而产业的升级转型和人民生活品质的提升都是通过人的转移、关键要素流动,以空间为载体,以产业发展作为内生推力而实现的。因此,结合对湖北贫困县“自极化”效应分析,笔者认为湖北贫困县实现高品质城镇化的关键是做好“两个转移,一个对接”,即做好人口转移、空间转移和县域内部地域性产业的高效对接。在人口转移方面,鼓励“一环”人口向“一圈”“一心”地区转移,保证居民点空间布局紧凑集约、基本公共服务设施配套公平,通过“迁村并点,下山脱贫”,提高山区人均资源占有量和土地产出效益;在空间转移方面,主要是根据占补平衡和生态保护原则,对县域城镇用地进行均衡调控,提高使用效率,抑制以中心镇为主导空间的“一圈”区域的粗放发展惯性,减轻环境压力;在产业对接方面,以“一圈”“一心”积极带动“一环”发展,实现山上、山下产业对接,三次产业对接和投融资对接,推动产业持续滚动向前,最终实现人口、产业、空间有序流动、高效配置,通过先富带动后富 ( 图 11)。

(二)“两个转移”路径


1.“一心” - 以城转农,就地城镇化


“一心”即县城,是县域城镇化的核心区,其城镇化的主要动力来自“一圈”“一环”所释放的劳动力的迁入,通过县城在区域范围内的磁极效应和规模集聚效应,实现对产业的持续吸引和人口的迁入与集聚。以城转农策略,即县域范围内从“一圈”“一环”转入的外来人口通过解决住房和就业问题,实现农民身份的就地转变。县域的服务业门类多,工业基础相对较好,上岗门槛低、数量多的生活性服务业和劳动密集型产业成为进城农民的主要就业方向

2.“一圈” - 以业聚农,就近城镇化


“一圈”是中心镇所在区域,作为县城与周边农业服务型乡镇的中间联动地带,往往具备相对优越的对外交通条件,鲜明的主导产业特色和良好的人口规模基础,既为山区一般乡镇提供了基础设施支撑和生活服务配套,又强化了山区一般乡镇与县城的要素流动和功能互动。未来应重点强化中心镇的工业带动作用,使其成为县域范围内经济增长的关键区。同时,在该片区可通过延伸原地域性支柱产业链条,适当发展劳动密集型工业、特色农产品加工业和三产服务业等产业,提升就业岗位容量,吸引“一圈”“一环”范围内的农民向各中心镇区集中,完成乡镇农民的就近城镇化,即引导镇区农民向产业工人转变,引导劳动力向服务业、农特产品加工业等领域转移,引导社区农民以高效、规模化经营农业为主要就业领域。在与人口流动对应的空间载体上,通过农民宅基地换房、换保障,在镇区范围内利用统规自建、统规统建等多种方式,加快农地流转与人口城镇化。

3.“一环” - 以特富农,迁移城镇化


“一环”指县域范围的一般乡镇,这类乡镇多处于高山深处的生态敏感地区,布局分散、交通联系薄弱、经济落后,城镇化条件受到生态制约力约束。因此,该区域以异地迁移式城镇化为主,鼓励集约式的迁村并点、下山脱贫,支持山区偏远乡镇和贫困乡村的健康收缩。此外,该区域拥有多元化的农业、林业和旅游资源,适宜发展特色农林业、特色生态旅游业,因此应以生态保育为主,以农村城镇化为辅,适当发展特色农业旅游与特色农产品加工业。本地的基本公共服务设施建设应结合“大分散、小集聚”的居民点体系进行低生态影响的配置与提升。

(三)“一个对接”路径


产业功能是县域的基本功能,推进贫困县脱贫必须强化产业的牵引力。在“农业板块化、工业园区化、三产节点化”的策略下, 运用“一心 + 一圈 + 一环”的空间结构,引导形成“山上搞基地、山下搞加工”,“山上搞观光、山下搞接待”的产业格局,实现三次产业的全域对接。

1.资源整合,企业带动


湖北贫困县拥有丰厚的特色农产品,如麻城的国家级油茶、房县的燕耳、竹溪的魔芋和郧西的黄姜等,种类繁多、品质优良、产值不俗。湖北贫困县的第一产业虽有部分当地企业带动,但大多规模小、基础弱、知名度不足,需加大机制创新力度,通过合资控股、多元入股或出让兼并等方式招商引资,引进最新生产技术,整合农产品资源,形成“大企业+小农户”的产业化经营格局。有条件的乡镇可结合旅游资源发展特色农业、生态农业和观光农业等,实现县域传统农业规模化、特色化和三产化。

2.园区吸纳,联动发展


湖北贫困县内零零散散分布着各类工业园区或镇级工业集中区,产业准入门槛低,产业类型杂乱,用地粗放,空间破碎。首先,宜实施“工业向少数园区集中”战略,在县域内划定一定范围的产业园区并进行统一管理,促进多个园区的功能互补、资源共享,突出特色,联动发展;其次,进一步加强对贫困县资源型经济的开发,优化工业空间布局,从而形成特色“区位品牌”,提高贫困县产业的整体竞争力;再次,引进劳动密集型产业甚至是技术密集型产业,改变第二产业内部结构失衡的现状,吸引农村富余劳动力向县城与重点城镇集聚,同时也能吸引外出劳务人员返乡就业、创业、置业,实现就地城镇化;最后,政府在招商引资、园区道路配套和基础设施建设等方面宜给予园区政策、资金的支持。

3.突破边界,产业融合


湖北贫困县拥有优越的文化旅游资源条件,如十堰六县、鄂西南恩施大峡谷八县和鄂东八县红色旅游片区等,应将特色旅游业作为新的支柱产业,推动分片区联动发展。一方面,应加强各旅游景点间的区域统筹,打破乡镇边界,连贯旅游路线,促进区域间资源的转化、流通、重组和联合,推动县域三次产业一体化。另一方面,应加强三次产业之间的联系,鼓励特色旅游业向新型农业、资源型工业渗透延伸,即推动特色农业旅游化和工业旅游化,建立融合型产业新体系,提升整体竞争力。

(四)支撑体系路径


支撑体系主要由区域交通设施、公共服务设施和生态环境保护三个方面构成,总体路径是“动脉带动、设施共享、生态保育”。

1.区域交通设施:动脉带动,交通一体化


湖北贫困县大多位于省际边缘地区,交通条件具有边缘性和过路型特征。由于高山丘陵、河流沟壑等自然条件影响,交通运输受到极大限制。一方面,应利用省级边缘的交通优势,构建内畅外联、通城达乡的复合型交通系统,提升省域间主要交通线的对接度和交通站场、高速路覆盖率,保证区域交通的一体化。另一方面,应强化“一心”与“一圈”“一环”的交通联系,通过减少公路班线,引导县域内公交化客运线路组织,减少乡镇间的通勤路程,保证城乡间联动发展与流通无障碍。

2.公共服务设施:设施共享,公共服务均等化


湖北贫困县发展动力不足,导致公共服务设施和基础设施建设长期“赊账”。实施设施优先战略,以设施先行集中建设带动中心区与重点镇的人口聚集与乡镇居民点分级高效重组。鼓励当地企业、社会组织等加入其中,创新多样化的建设融资渠道。同时,设施服务边界不以乡镇界线分割,视情况增加规模,以扩大服务半径,兼顾便捷性、经济性,努力做到县城、镇区与乡村的服务基本均等化。

3.生态环境保护:生态保育,资源集约化


湖北贫困县大多位于省级生态保护红线内,生态环境脆弱、土地资源紧缺。在城镇化过程中必须严格把控空间管制要求,通过对生态敏感度、承载力的预测,依照容量指标进行开发和建设。对省级自然保护区核心区、缓冲区及自然灾害高危区进行退耕还林,鼓励生态移民,使村民下山集中居住和就业;对有条件的山区农林用地,可适当发展农、林、渔、牧复合型生态农业,提高资源的集约利用程度。

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