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武汉城市发展转型与城市总体规划变革

武汉城市发展转型与城市总体规划变革

殷 毅(1961-),男,武汉市国土资源和规划局规划编制处处长,高级城市规划师。
盛洪涛(1966-),男,博士,武汉市国土资源和规划局局长、党组书记,高级城市规划师。
汪 云(1975-),女,硕士,武汉市规划研究院总体规划所所长,正高职高级工程师,注册城市规划师。中国城市规划学会会员。
林建伟(1982-),男,武汉市规划研究院总体规划所总规划师,高级城市规划师,注册城市规划师。中国城市规划学会会员。
彭 浩(1987-),男,硕士,武汉市规划研究院规划师,注册城乡规划师。
本文刊载于《城市规划》2018年增刊2

摘要:武汉当前处于经济、科技、社会与空间转型的多期叠加,具有转型的多重性、复杂性、渐进性。对于武汉转型期的规律认识、目标确定及路径选择,将深刻影响到新一轮武汉城市总体规划的价值理念、空间模式、规划策略和成果体系等多个方面。文章立足于识别武汉城市发展规律,梳理新一轮城市总体规划编制与相应城市发展阶段转型的呼应关系,深刻把握“变”与“不变”的辩证逻辑,寻求新一轮总体规划的传承和创新思路,引领新时期武汉城市发展的战略转型。

1、引言

当前,我国社会经济发展进入新时代。党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,并进一步确立了“2020-2035-2050”新的“三步走”战略。面临新的历史阶段,武汉市在全国首创编制了《武汉2049远景发展战略规划》,从武汉城市发展和转型的高度,制定了“2020年建成中部中心城市、2030年建成国家中心城市、2049年初步建成全球城市”的“三步走”战略。2035年,将是武汉从国家中心城市向全球城市迈进的重要转型节点。面向2035年,武汉新一轮城市总体规划必须深刻把握城市发展的阶段性特征,这一阶段具有从工业化中后期向后工业化时期转型发展的特点,在一个规划期内同时具有工业化中后期和后工业化两个阶段的发展特征,本轮武汉总规的难点在于如何理性确定城市规划理念、发展定位和发展路径,以城市总体规划的主动变革来适应和引领武汉城市发展的战略转型。

2、武汉城市发展转型的“四个维度” 特征

近代以来,武汉一直是具有国家战略意义的重要中心城市。明末清初,汉口为全国“四大名镇之首”;19世纪末,张之洞督鄂,洋务运动兴起,武汉成为我国近现代工商业文明发祥地和工商业都会;中华人民共和国成立后,一、二五时期大批国家重大工业项目落户,武汉成为全国重要的重工业基地;20世纪80年代前,武汉经济总量常年位居全国前六;90年代后,在国家外向型经济战略导向下,武汉城市地位阶段性下降。21世纪以来,随着国家战略由非均衡转向统筹协调发展,武汉重新步入发展快车道。

2017年,武汉地区生产总值已突破1万亿元,高新技术产值占比超过60%,人口规模超过1千万人,城镇建设用地接近1000km2,创新、制造、枢纽等城市功能位居全国前列,整体处于中部中心城市迈向国家中心城市的重要战略转折期。不同于北京、上海、深圳等先发城市的发展阶段,武汉作为成长中的国家中心城市,亟待在城市发展中实现城市转型。武汉城市发展阶段性特征可以从经济、社会、空间、科技等4个方面来认识[1]。

2.1 经济维度:由高增长逐步转向更为注重发展质量的稳定增长

武汉当前经济发展正从工业化中后期迈向工业化后期,2030-35年期间将逐步转向后工业化发展阶段,因而需要从3个方面进行提前思考和应对。

首先是经济发展的动能转换,更注重创新和改革,从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在汉大学生数全国第一,本科和研究生总量达130万人,科研机构数量多、水平高,是我国重要的科教资源富集地区。如何将科教优势转化为发展红利,是武汉城市发展动能转换的核心关注。

其次是从单纯经济增长到全面发展的模式转型,更注重生态、绿色,强调可持续发展。在国家经济发展逐步从工业文明转向生态文明的大趋势下,武汉需要发挥得天独厚的滨江滨湖生态优势,通过处理好保护与利用的关系,将“绿水青山”转化为“金山银山”,实现高质量发展。

第三是经济发展从注重速度向强化质量的转型。根据当前经济发展和趋势分析,预计武汉将由较高速增长转入中高速增长,并在2030-35期间进入相对稳定发展阶段,这一重要转变,将深刻影响到武汉市分阶段发展模式和空间变化特征。

2.2 社会维度:由“以物为本”转向更为公平包容的“以人为本”

今后一段时期,是武汉进一步完善城市功能、治理大城市病、全面提升城市品质、充分彰显城市特色的关键时期,城市发展将从“以物为本”到“以人为本”,把创造优良人居环境作为中心目标,努力把城市建设成为人与城市、人与自然和谐共处的美丽家园,强调需求的多样性、强调保障和普惠、强调高品质生活、强调面向未来,切实按照“以人为本”理念,建立从目标到措施的逻辑链。

城市流动人口素质提升、就业人口结构变化将带来新的社会需求。一方面是武汉市主动实施“百万大学生留汉工程”,将带来城市就业人口素质的显著变化;另一方面,近年来新生代农民工素质不断提高,为处于人口规模扩张阶段的武汉提供了良好的发展环境。

同时,中等收入群体规模快速扩张,城市消费需求加速转型。随着城市经济的快速发展,武汉中等收入群体比例快速提升。2017年,武汉市专门出台《武汉市城乡居民增收激励计划》,进一步明确武汉扩大中等收入群体的渠道和措施。新兴城市中等收入群体愿意为获得更好的服务和生活方式付费,将成为推动武汉经济增长的重要动力。

2.3 空间维度:向更大尺度区域规划和更小的政策分区转变

解放后,武汉市6版城市总体规划均体现了城市重要的转折特点。这一系列转变,都不同程度地落实和体现在城市空间发展转型之中。面向2035年,武汉城市空间转型将体现三大特征:

从用地规模来看,逐步趋向“较高增量—紧增量—零增量”发展。综合研判,近期武汉将保持当前建设用地“较高增长”趋势;至2025年左右将转为“紧增长”态势,新增建设用地逐渐递减;至2030年之后将转向“零增量”。

在区域视野方面,将进一步打破行政区划限制,向更大尺度转型,市域转向大都市地区。目前,武汉正从集聚发展走向“集聚+扩散”的发展阶段,带动区域联动发展态势明显,主要有武鄂、汉孝、武咸、汉洪等跨行政区发展方向。提出构建武汉大都市区,既是武汉主动承担国家责任、实现国家中心城市目标的重要区域战略,也是武汉实现区域引领、带动周边城市共同发展的重要抓手。

城市内部空间则趋向更小尺度转型,市域转向中微观尺度“老城-新区”、“动区-静区”等政策分区,重视城市社区和乡村社区。随着市民对日常生活需求和环境品质的提升,需要按照“构建15分钟生活圈”理念,配备生活所需的购物、休闲、通勤、教育、社会交往和医疗等基本服务功能和公共活动空间,形成安全、友好的社区空间单元。

2.4 科技维度:人工智能和“互联网+”技术的发展使城市更加智慧化

当前,互联网+从移动互联走向万物互联,城市更加智慧化。城市功能分区将进一步模糊化,土地利用更加兼容混合,公共空间将成为城市空间的关键节点。互联网+交通”充分优化人、车、路之间的网络,提高整个交通系统及个人出行的应变性,使交通更智能、精细和人性。

从科技发展趋势看,人工智能的崛起,将促进新生产、新生活方式发展,对城市产生深度影响。颠覆性新技术催生产业变革,新经济形态改变社会生活,新交通技术改变城市时空关系。伴随人工智能、自动驾驶等技术逐渐成熟,未来城市将实现以智能公共交通为主、无人驾驶私家车个性化出行为辅的出行方式,从而影响路网结构和空间模式。

3、新一轮武汉城市总体规划的战略转型

面对武汉新的战略转型期,城市总体规划如何适应新的形势,切实发挥战略引领作用,是这一轮总体规划编制的出发点和落脚点,应把总体规划放在国家发展的大背景下进行思考,参考历史经验,从价值理念、空间模式、规划策略等方面谋划转型。同时,在国家倡导“治国理政”新理念、新思想、新战略的背景下,思考总规技术成果如何转化为公共政策的重大问题,探索城市总体规划成果转型[2]。

3.1 理念转型

3.1.1 由经济增长转向经济、科技和文化全面发展

在世界新经济发展浪潮和国家迈向高质量发展阶段,城市竞争力将具有更加广谱化、综合化特征,不单纯依赖经济竞争力,而对科技竞争力、文化竞争力、环境竞争力的倚重更加凸显。结合武汉来看,实力最强的是科技竞争力,其次是经济竞争力,最弱的短板是文化竞争力、环境竞争力。

为此,本次总规提出,2035武汉市发展的总目标为:创新引领的全球城市,江风湖韵的美丽武汉。其中,创新引领是武汉的可以迈向全球城市的独特优势,应充分发挥大专院校、国家实验室、重点实验室集中,大学生、高科技人才聚集的优势;江风湖韵是武汉最为突出的本底特色,武汉国土面积将近1/4为水面,大储量、多形态、高品质的淡水资源具有突出优势,在世界范围内都可谓首屈一指。

3.1.2 “以物为本”转向“以人为本”发展

追求宜居品质是总体规划应贯彻始终的理念。武汉高度重视人的发展对城市发展的核心支撑作用,从“百万大学生留汉创业就业”到“百万校友资智回汉”,形成打造招才引智的“武汉样本”,通过生态、文化、交通、服务、品质提升,在人才争夺战中找到并发挥自己的宜居环境优势,进而支撑新时期的人才战略,促进国家中心城市建设。在满足市民自我发展需要方面,强调多元包容发展,顺应人口结构老龄化、少子化和多元化的发展趋势,优化住房供应结构和公共服务设施配置标准,为不同年龄结构、收入结构的人,提供不同类型、标准的居住和服务。

3.1.3 由“技术文件”转向“共同纲领”

城市总体规划不仅是专业人员、职能部门的技术文件,而是全市共同遵循的发展纲领,须充分发挥总规的战略引领、刚性约束、多规合一等三大作用。战略引领方面,要从战略到行动,引导城市发展战略抉择,将技术文件转化为管理政策和行动规划。刚性约束作用方面,要统筹全域空间资源配置,科学划定生态红线、城镇开发边界、基本农田控制线,要立足公共利益导向,科学确定公共空间、公共安全、公益设施管控要求,并进一步传导落实到蓝线、绿线、红线、黄线、紫线管制体系,形成“总-分-控”的传导机制。多规合一方面,既是各类空间规划的系统集成,也是未来国土空间规划的重要基础。同时,通过常态化、机制化的“共同规划”,实现各部门在规划源头上的发展合力。

3.2 空间转型

3.2.1 在更大区域范围构建武汉大都市区

跳出武汉编制总规,是本次总体规划空间视野的一次重要突破。与武汉城市发展阶段从中心集聚向区域辐射的战略转型相适应,本轮总体规划突出“从市域走向区域”的规划思路,在更大的区域范围内考虑武汉市域与区域空间格局的关系,识别空间增长极和拓展轴,固化生态框架,以1小时交通通勤距离、经济、人口、设施等关联因素为依据,划定武汉大都市区范围,面积超过2万km2。武汉大都市区是武汉对周边近域辐射带动的紧密联系圈层,将促进武汉从省内“一城独大”走向更加合理、更可持续的城镇群。考虑区内城市关联网络,结合区域生态框架和交通廊道,规划采取“核心+廊道+节点”的空间模式,构建1个核心区、4条城镇带和6个区域副中心的“146”空间结构,在区域层面实现生态共保、发展共荣、设施共建、服务共享。

3.2.2 由中心城区走向全域一体化发展

在乡村振兴战略背景下,武汉总规强调改变“重城轻乡”的工作惯性,突出探索了农业生态地区的治理和管控问题。考虑城乡不同的产权模式、产业结构和功能诉求,将武汉全域划分为集中建设区和非集中建设区。集中建设区在稳固基本格局的前提下谋划结构升级,从对接国家发展战略、区域发展轴线、城市发展极核等多角度切入,区分强轴向、弱轴向不同的空间发展动能,分别采取以“板块化”为空间组织特点的副城,和以“组团化”为特点的新城组群,两种空间模式和标准进行引导建设。而在非集中建设区,探索构建全新的空间规划模式体系。非集中建设区空间规划主要突出3个面向和落实,一是面向生态文明建设,严格落实国家有关生态红线管控要求,在严格保护生态环境的基础上,打造城市休闲、旅游、健康等新功能区;二是面向粮食安全保障,严格落实国家有关基本农田管控要求;三是面向乡村振兴发展,以合理的镇村体系为基础,培育新功能、新业态。在功能体系上,形成“功能小镇+生态村庄+郊野公园”模式,明确规划功能导向;在政策区划上,构建“生态保育区+农林生产区+旅游休闲区”的空间政策区划,整体形成“管控+引导”的空间治理复合模式。

3.2.3 实现城市空间功能多元化复合发展

在新经济技术革命深刻影响和国民“中产化”背景下,我国城市经济社会活动的空间呈现出现了大量新变化。城市空间功能从生产、生活、游憩、交通的相对明确区分,逐步走向模糊化、复合化,城市空间多义性显著增强。从“互联网+”的产业经济模式,落实到城市空间的各类创新+,并延伸至生态+、文化+、服务+,城市空间功能出现非等级化、非清晰结构、非单一功能的显著趋势。这种“主导功能+”能够激发中微观尺度的经济社会活力,但同时也可能产生负面外部效应。考虑到无法预知和穷举各类“主导功能+”,本次总规主要从空间功能实现的结果导向,维护确保公共安全、公共空间、公共服务的基本立场,对空间功能的外延发展持开放态度,体现总体规划的弹性适应。

3.3 策略转型

3.3.1 生态:从被动保护到生态与城市相融合

新一轮武汉总规强调从被动保护到生态与城市相融合。尽管武汉市在严格管控基本生态控制线方面取得了较好的成效,但也存在生态空间的功能性不足,没有与日益增长的居民生活要求和城市新功能相结合,“绿水青山”没有体现“金山银山”的价值。为此,新一轮武汉总规强调生态保护与城市功能相融合,在维护生态格局的前提下,将单纯作为城市生态廊道的六大绿楔,注入城市游憩、休闲文化功能,打造建设六大郊野公园集群。同时,针对武汉特色的“水空间”,提出在严格保护水生态的前提下,构建100个“大湖+”主题功能区,重点将各类大小湖泊与城市各类功能中心相结合,实现水城共生。

3.3.2 交通:从对小汽车友好到对行人友好

武汉现阶段无法学习推行伦敦2040中提出“对小汽车不友好”策略。但武汉总规提出以“地铁+慢行”的交通组织模式,主动引导交通出行结构变化。规划提出按照轨道公交、慢行、小汽车“442”的交通出行比,构建由高铁、城铁、市域铁路\轨道快线、市区轨道组成的“四网合一”的多层次轨道网络,至2021年建成轨道线网里程460km,2035年达到1050km;构建分类分级的慢行网络,确保慢行交通系统连续和路权独立,为步行、自行车全程出行提供有力保障,并围绕轨道交通站点,构建半径500~800m的站城一体功能区,通过轨道和慢行交通组织城市居住、就业、服务和休闲功能。

3.3.3 尺度:从大尺度空间转向中微观空间

传统总体规划较多地关注大尺度空间体系的构建完善。当前,在规划针对性、实用性日趋突出,信息技术手段快速发展、市民参与规划积极性提高的背景下,更精准地体现规划的政策指向、掌握市民行为活动习惯和诉求成为可能。武汉总规从落实“人本”理念出发,强化构建15分钟社区生活圈体系,对不同空间特征区域提出更加精细的空间策略:对于老城区,考虑社会群体多元、文化积淀和特质空间丰富、公共服务配套完善、交通设施相对完善等特点,采取“有机更新”策略,在保存城市记忆的同时,强调多类型、多档次的空间供给,促进城市空间功能的合理更替。对于外围新区,针对“大规模产业园区+大规模居住社区”的现实基础,采取“重组缝合、精细收缩、平衡发展”策略,明确引导居住、就业再平衡的重点地区,通过注入新兴功能来重组片区功能体系,进而带动社会生活和社区重组,强化土地的集约利用,实现从“园区化”到“城区化”的发展转型。对于城边村和近郊村等城乡过渡地带,针对社会、功能、管理碎片化的现实问题,采取“保底转型”策略,强调以避免无序低效蔓延为基本前提,保持一定的生态空间隔离和较低强度开发模式,通过导入新经济活动,促进功能小镇、功能小村的产生。

3.3.4 用地:从增量规划转向存量规划

新一轮武汉总规高度重视存量空间规划,强调从单纯的物质空间更新转向社会、经济、环境的综合提升。在规划方法上,将存量空间划分为“静区、动区”等两类地区,静区为城市更新中基本保持不变区域,动区为拟进行拆除并重新建设的区域,重点梳理产权关系、明确功能导向和约束开发强度,促进产业、民生、品质的多维度空间升级。在规划管控方法上,以总规为依据,逐级深化至分区规划、控规升级,构建地面、地下、地上“一张图、立体化”的空间导控体系。

3.4 成果转型

从城市总体规划变革趋势来看,其成果体系转型将是以上理念、空间、策略转型的集中体现和最终落点[3]。传统城市总体规划的技术属性相对高于政策属性,在实施阶段经常面临“引领不足、管控不强、实施力弱”的尴尬。为此,新一轮武汉总体规划侧重从分级事权逻辑出发,考虑空间治理法治化、政策化要求,重新思考和探索了城市总体规划成果体系。

3.4.1 面向中央事权的报审成果

当前,国家空间规划事权统一归入新组建的自然资源部。这一重大改革举措将直接影响全国城市总体规划的编制组织、工作重点和报审程序。准确理解把握中央事权逻辑和权责边界,将是确定城市总体规划报审成果体系的重中之重。在自然资源部尚未出台市级空间规划编审办法的情况下,武汉市作为全国规划、国土“两规合一”的特大城市,尝试对面向中央事权的总规报审成果提出新的改革思路:一方面是以管制目录、总量配额方式,落实国家和区域层面的底线管控要求,包括生态安全、粮食安全、能源和经济安全等内容;另一方面是以边界管控、政策导向方式,落实生态、农业和城镇三大空间格局,安排重大基础设施规划,并相应制定分区、分类政策措施,体现总规“管控+引领”作用。此外,还需对下级空间规划传导落实和反馈修正提出程序安排。

3.4.2 面向地方事权的传导落实

从地方事权视角来看,城市总体规划将居于承上启下的关键地位,既需要严格传导落实上级部门各类导控要求,更要积极主动迎接新常态下城市发展战略、空间治理和开发管理的新挑战[4]。新一轮武汉总规成果将突出落实性、统筹性、实施性,具体可归纳为3个方面:一是落实国家和区域层面的强制性管控要求,应通过“总-分-控”多层合一实现精准传导;二是确立城市层面战略性、纲领性规划思路,应通过城市总体规划对各个相关部门规划的“多规合一”,实现统筹引领和分解落实;三是细化城市层面空间资源配置的政策指向,将重要的规划目标、指标转化为政策文件和行动规划。

3.4.3 面向管理的“多规合一”协同审批平台

新的城市总体规划需要通过新的技术手段实现对城市空间的有效治理,其关键点在于构建面向管理的“多规合一”协同审批平台。新一轮武汉总规提出:城市层面各类相关规划涉及空间资源配置和管控的,均应以城市总体规划为基本蓝图和约束框架[5],通过“多规合一”协同审批平台,将各类空间发展、建设要求统一到城市总体规划确定的全域空间规划体系中,真正实现“一张蓝图干到底”。

3.4.4 城市总体规划成果的升级利用

因城市总体规划成果具有高度的战略性、系统性和原则性,在具体实施推进中容易出现“无从下手”的局面。为此,新一轮武汉总规提出:按照“目标引领+问题导向”思路,针对总规引领城市转型等结构性、基础性方面,选择重点和难点领域,进一步聚焦提炼了大都市区协同、地铁城市、文化功能区、滨水生态绿城、郊野公园、15min生活圈、小镇集群、城市双修等8个战略实施行动计划,并计划出台城市总体规划实施指导意见等实施政策文件,作为城市总体规划成果升级利用和拓展影响的工作抓手。

4、结语

城市规划是城市社会、经济发展在空间的投影。中国城镇化进入下半程,不同城市的发展阶段也并不相同,转型特征也有差异。总体规划也好,下一步构建的空间规划也好,都应深刻把握变与不变的关系,应对不同城市、不同时期的规划要求。既要创新规划理念、规划方法,但同时也应坚信现代城市规划关于区域协调、和谐宜居、城市安全、社会包容、城市与自然和谐的基本原理,社会调查、预测研判、定性定量相结合的基本方法。在变与不变的理性思考框架下,总体规划需要把握不变的理想和原理,才能从容应对变化的挑战。
END
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