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 微文:【Open Access】地方公共资源与契约社区——多中心治理理论下的门禁社区研究

文首300字: 【文章编号】1002-1329 (2018)12-0067-09【中图分类号】C913.31;TU984.12【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20181209a【作者简介】徐  苗(1976-),女,博士,重庆大学建筑城规学院、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室,副教授、副系主任,中国学会住房与社区规划学术委员会委员。彭坤焘(1982-),男,博士,重庆......(2019-04-08 10:07:31)

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作者:城市规划


    

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【Open Access】地方公共资源与契约社区——多中心治理理论下的门禁社区研究


【文章编号】1002-1329 (2018)12-0067-09

【中图分类号】C913.31;TU984.12

【文献标识码】A

【doi】10.11819/cpr20181209a

【作者简介】

徐  苗(1976-),女,博士,重庆大学建筑城规学院、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室,副教授、副系主任,中国学会住房与社区规划学术委员会委员。

彭坤焘(1982-),男,博士,重庆大学建筑城规学院,山地城镇建设与新技术教育部重点实验室,副教授、副系主任,中国学会小城镇规划学术委员会委员。

杨  震(1976-),男,博士,重庆大学建筑城规学院、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室,教授。

【修改日期】2018-12-05

* 国家自然科学基金资助项目(51778076,51478056)部分研究成果。

本文刊载于《》2018年第12期

精彩导读

【摘要】关于门禁社区的争议实际上是市场与政府提供公共服务优劣性的二元困境、社会公平与经济效率的双向权衡在门禁社区问题上的延续。本文从新制度经济学的地方公共资源视角分析了门禁社区的契约社区本质和特征,论证并揭示了门禁形态的非必要性以及去门禁化的城市社会环境与制度前提。通过引入埃利诺·奥斯特罗姆的多中心治理理论,文章探讨了作为“公共领域的私有制”的门禁社区在道路、绿地与公共服务设施等地方社区公共资源营建进程中的角色及影响,进而围绕地方社区公共资源的良性发展,提出门禁社区研究急需回答的核心问题;并就我国现行体系提出可行的政策管理与规划编制的技术建议。

【关键词】门禁社区;契约社区;地方公共资源;多中心治理理论

LOCAL PUBLIC RESOURCES AND CONTRACTUAL COMMUNITY: A RESEARCH FRAMEWORK OF GATED COMMUNITY BASED ON THE THEORY OF POLYCENTRIC GOVERNANCE  

ABSTRACT : The debates on gated communities are in fact a dilemma between government and market in the supply of public services as well as a balance between social fairness and economic efficiency. This paper analyzes the essence and characteristics of gated communities as contractual communities from the perspective of local public resource in institutional economy, discusses and reveals that gating is not necessary, and explores the environmental and institutional prerequisites for opening the gates. By introducing Elinor Ostrom’s theory of polycentric governance, this paper discusses the role and influence of gated community as the “private owned common property” in the supply of local public resources such as roads, green open spaces, and public facilities. Then centering on the benign development of local public resources, the paper puts forward core questions in the gated community research and proposes corresponding technical suggestions for the policy management and compilation of existing urban planning system in China.

KEYWORDS: gated community; contractual community; local public resources; polycentric governance

1

 引言

“一个城市要制止衰退、消除暴力、遏制贫困和回归繁荣,就必须要大力发展社区”(Foldvary,1994)。在全球城市的各个角落,以地方文脉为基础的各种社区实践层出不穷,其中又以门禁社区(gated community)为代表的、带有明显的内向式空间结构特征以及自治管理公共区域的私有社区(private community)①的发展最为显著,也最具争议性。自1997年美国社会学家布莱克利和斯奈德[1]首次提出门禁社区概念后,全球性的门禁社区现象引起了国际学术界的广泛关注,社会学、政治学、经济学、人类学、城市地理学等不同学科分别对其进行了理论论证与实证研究,门禁社区被认为是后现代城市空间研究的焦点课题之一。

我国自1980年代初启动住房改革以来,以共有私有产权②为基础进行封闭式物业管理的门禁社区的发展也尤其惊人。由于地方政府将社区公共环境治理的事务“让渡”给以地产开发商和物业公司为代理的私人资本,门禁社区所提供的道路、公园与绿地等并非萨缪尔森所谓的“纯公共物品”。这种在明确空间界限内的排他性私人营建与管理方式保证了社区内部环境质量与物业价值的稳定乃至增值,随着房价(租)的上涨完成了地方公共资源营建的资本化与私有化。三十多年来,门禁社区俨然已成为当今中国城市住区发展的基本模式和主流空间构成单位,对城市空间结构与社区公共资源(道路、绿地与公共服务设施等)发展的影响不容忽视,推动并浓缩了快速城市化进程中的中国城市在经济、政治、社会文化、空间肌理等方面的重构[2~6]。然而,我国目前的城市建设与规划管理系统中的法规、条例、导则等相关政策严重滞后,在处理门禁社区问题时往往捉襟见肘、不具备针对性;尤其在增量城市发展时期的土地财政和市场导向背景下,我国门禁社区在很长一段时期内几乎处于不受控制的自由发展状态。结果导致一方面社区公共服务设施重复建设,浪费资源(例如跟风建设的内部社区会所,由于使用与消费不足而大量闲置,但又很难与地方共享或转为其他公共服务设施如社区养老);另一方面,由于政府将过多的公共环境治理的责任与权利“让渡”给私人资本,造成私人空间的尺度“压倒”公共空间,门禁社区割裂城市空间,阻断城市交通“微循环”,在形成排他性的城市居住空间单元的同时,意外助长了我国当代城市“大街区、宽马路、疏路网”的城市形态[7,8]。而作为调控公共资源配置的空间政策,在门禁社区剧烈放量增长时期对其负面效应几乎没有形成有效的主动干预,为城市结构的良性发展留下了隐患。最近几年,广州、大连等地的政府与发展商对于打开门禁、发展开放型社区作了一些零星的尝试,但不论是对旧有门禁社区的改造,还是对新建社区的开放监督,都很难拿出有效的管理办法。2016年初颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强建设管理工作的若干意见》(下文简称《意见》)中要求“我国新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区”引发了一场涉及到城市文化、交通、物业、公共服务、产权、空间密度、用地功能等方方面面的大讨论。虽然《意见》强调的开放街区赢得了业界及大众的广泛认同,但具体到地方执行与实践,具体到如何在开放的同时维持居住环境品质与社区安全,如何回应“确权、管理、领域感”等居住议题在法律、社会及行为心理与社区管理层面产生的问题,如何对业已形成的门禁社区进行二次调整与相对最优化,则并未提出明确的、可推广的建设性方案或建议。

事实上,门禁社区作为私有社区的代表,是后福特主义时期、尤其是新自由主义发展范式下的住房及相关公共服务设施私有化的产物,有着深刻的政治、社会、经济与制度背景[9,10]。由于该类私有社区的本质是通过一定的法律契约(房屋买卖或租赁合同)达成对住所周边“共有”地域内社区资源与空间的共享,当前国际门禁社区研究的前沿领域正愈来愈强调其经济制度要素对空间形态的根本性、结构性作用[11]。因此,本文试图站在新制度经济学的视角探讨门禁社区的契约社区本质,并通过引入奥斯特罗姆的多中心治理理论,探讨门禁社区与地方公共资源的关系与可能的治理方式,在此基础上围绕地方公共资源的营建探讨与管理在门禁社区问题上需要重点突破的研究方向,并提出相关的政策建议。

2

 门禁社区的公共议题:

 公平与效率之辩

根据门禁社区在空间实体和组织管理形式两个方面所表现出来的显著特征,学术界一般将其定义如下:“以实体围合方式封闭起来的禁止或限制非成员进入的居住社区,并且区内成员通过一定的法律契约达成共享与维护区内公共环境的共识。”[12]显然,以“实体围合方式封闭起来的禁止或限制非成员进入”的特征在空间形态上的内向性与排他性,极易令人联想到犹太人或少数种族隔离区(ghetto)等产生社会隔离效应的城市空间分异现象。因此,门禁社区现象在出现之初便引起了学术界的广泛批判,被认为将造成城市内部各种社会群体的分隔与城市空间形态的分裂。特别是以迈克·戴维斯(Mike Davis)为代表的部分学者从政治学的角度出发[13],将门禁社区这种典型的“住宅私有治理”[14]视为在凯恩斯福利型政府衰退和全球新自由主义(Neoliberalism)浪潮背景下的城市公共空间私有化;是上层或优势群体对公共权利的侵占,是一种“公共人的衰落”[15]。然而,对于门禁社区的社会隔离与“上层或优势群体”空间剥夺论断,以全球化城市研究著称的萨斯基娅·萨森(Saskia Sassen)教授认为,把注意力集中在非富即贵的门禁社区,也许可能错过了“穷人也在寻求保护空间”[16]的事实。实际上也的确如此:门禁社区在全球市场的表现惊人,其数量在世界范围内特别是一些发展中国家快速增长[17~21],不仅普通中产阶层是这个消费潮流的主要驱动者,低收入群体也逐渐成为门禁社区的消费主力[22]。此外,近年来的实证研究也屡屡否定门禁加剧社会张力的说法。以我国为例,对北京、上海、重庆、广州等地的研究表明,门禁本身对地方社区感并无明显负面影响[23~26],甚至于门禁社区外的居民认为这种围合促进了不同群体的空间共存,是防止而非加剧了社会矛盾[24]。此外,门禁社区对其周边区域也呈现出一些正面的外部效应。例如门禁模式在中心城区的高密度空间中满足了居民维持环境质量与保护隐私的要求,对西方发达国家的内城复兴、逆郊区化发展有一定推动作用[9]。研究人员在圣地亚哥的调查中还发现,门禁社区的发展使富人或中产阶级不再像过去那样都聚集在城市的某个区域,反而可以接受零散分布到城市的许多中低收入居住社区里。这样一来,不仅富人与穷人在空间上的距离和分隔缩小了;并且,由于富人居住组团的迁入,往往附带改善了周围的基础设施与环境质量,增加了当地的工作机会,扭转了当地衰颓的社区形象[27]。因此有学者指出,原有的批判性的理论推断有待商榷,对门禁社区的价值判断将具体取决于地方的空间形态与社会现实[28];而全球范围的城市化转型为如何理解门禁社区的存在与发展机制,以及对城市社会空间的影响等问题铺陈出愈发复杂的背景。因此,门禁社区研究的发展急需新的理论视角支撑下的地方实证调查。

在新制度经济学公共选择派的“俱乐部经济”③、“蒂伯特假设”④以及“社会服务市场化”[29~32]的理论框架下,人们通常认为组织并管理私有居住社区的成本会低于公共系统下的组织和管理成本。因此,强调社区发展的新制度经济学逻辑的学者认为,“通过一定的法律契约达成共享与维护区内公共环境的共识”的社区管理方式使土地得到了有效的利用,是一种“新空间治理”[33],是居住社区环境建设与管理制度的创新。这种自组织模式通过排他性措施调节社区共享资源的需求与使用,即通过市场力量与社区组织的结合对社区公共设施进行最优化配置与管理:在资源有限的条件下,不仅有效地解决了不同社区对公共服务需求的差异性与标准化公共服务配置之间的矛盾;还防止了“搭便车”行为导致的拥挤与毁坏,保障了社区环境与物业价值。不同收入阶层的居民对社区服务设施差异化的强烈需求可从双重税收背景⑤下美国私有社区/门禁社区的强势发展⑥中得到印证;对于后者,美国学者进行了大量的房租调查⑦,并用享乐模型分析证实了基于安全、附加的便利服务、形态特征与管理模式等特点产生的与门禁正相关的溢价效应[34,35]:在加利福利亚州,与非门禁社区相对比,门禁社区溢价为7%~24%[36];在田纳西州,长达十年(2002—2012年)的跟踪调查发现,门禁社区在次贷危机的冲击中,由于环境优化导致的房价增值部分在冲抵额外的物业费后依然有明显的溢价[37]。

由此可见,门禁社区得以发展的关键在于它是一种以私有的共有产权为基础,有效实现社区公共资源配置与管理的空间组织模式。这种以房契为基础,由私人组织管理物业及公共区域的契约型社区虽然最早出现于1970年代的美国,但随着近三十年来福利社会破产、政府引资去责、公共财政危机以及公共服务的凋敝,才应运发展成为市场的主流[38]。社区基础设施和服务的私有化供应有对公共利益与社会公平的威胁,而政府提供则面临资源不足及配置效率低下的问题。以上批判或认同门禁社区的学术争鸣实际上正是政治经济学中就供应与管理社区公共资源的二元困境⑧在社区空间发展模式上的映射;是在公共物品治理方面的两难选择——市场与政府的优劣,以及社会公平与经济效率的权衡——在门禁社区问题上的延续。

3

 门禁社区、

 契约社区与多中心治理理论

3.1  契约社区、共同利益社区与门禁社区

契约社区被定义为“与某块土地缔结在一起的地域性组织实体”,一般具有十个共同特征:(1)产权私有;(2)有可认知的边界;(3)基于自愿结社;(4)有一致认同的真实有效的社会契约;(5)有作为缔结契约的共同兴趣;(6)有私有物业规则;(7)有控制与内部约束力;(8)自筹资金;(9)实行基于收益原则的物业收费;(10)有排他性的集体领域物品[39]。根据所有权的差异和以此为基础的社区事务决策机制的差异,契约社区大致可分为三类(表1)。

 表1 | 契约社区的类型

Tab.1  Types of contractual communities

资料来源:译自Towards a General Theory of Contractual Communities: Neither Necessarily Gated, nor a Form of Privatization,Moroni,2014。

在美国,大约有25%的住房属于自由保有型契约社区,又称为共同利益社区(common interest communities),包括业主协会(homeowner association)、共管式公寓(condominium)与住房合作社(cohousing)(表2)[40]。其中,又以业主协会(HOA)最为普遍,且在1970年至2013年间增量巨大,住房数量从70万左右迅速增长到2630万,居民的数量增加了30多倍,从原来的210万增加到6570万;空前规模的私有房产从传统的个人保有走向集体管治[41]。

 表2 | 共同利益社区类型

Tab.2  Types of common interest communities

资料来源:译自Private Regimes in the Public Sphere: Optimizing the Benefits of Common Interest Communities,Korngold, 2015。

由门禁社区的定义可见,“一定的法律契约”是门禁社区缔结的基础。事实上,门禁社区明显完全具备契约社区的上述十个特征;更具体来说,门禁社区属于自由保有型契约社区,即共同利益社区。因此,以共同利益社区为例分析作为更广泛存在的契约社区,尤其针对门禁社区被广泛抨击的“私有化”和“门禁”议题,将更清楚地洞见问题的本质:

(1)关于契约社区的“私有化”。首先,正如上文所分析的门禁社区对物业价值的作用,有学者根据实证研究指出经济高效性是共同利益社区赢得市场与业主的主要因素。这种“私有的公共”制度由于可以灵活地制定规则和运作,能够降低组织和管理的交易成本,并减少通过政治系统进行的寻租行为。其次,私有性作为契约社区的第一重要属性[39],清楚地说明了门禁社区与中国式单位大院的本质区别:在我国的语境中,门禁社区与单位大院共同的围墙形态与排斥性使其常常被归为堡垒主义空间类型的不同表现,而人们忽略了他们之间的根本性差异,即产权属性。虽然我国大多数单位大院里的房屋在住房改革中都已经私有化,原有住户拥有房屋的产权证,但“大院”里的公共空间仍然权属不清,“公地悲剧”式的环境消耗、物业管理资金难以筹集以及各种制度性牵绊是令多数单位管理部门头疼的问题,空间品质维持乏力也是许多单位大院居民迁往商品房住区(多为门禁社区)的重要原因。同样有围墙、同为门禁式管理,而效果迥异,这恰恰佐证了私有性在契约社区中的核心作用,而非表象所见的门禁特征。

(2)至于“门禁”特征,其不仅并非契约社区的核心,也非契约社区的必需或必然;虽然契约社区有采取门禁的权利,但是否这样做则取决于具体所处的社会空间环境。共同利益社区视周边环境情况可以自行选择是开放、半开放还是完全封闭的状态;后两种情况则被称为门禁社区。美国的数据显示,门禁社区只占其共同利益社区的20%,其中只有10%~15%是完全门禁的[42]。而相关研究及市场调查表明,我国也仅有三成左右的门禁社区是严格封闭的,而其他大部份门禁社区对行人采取松散式管理。这种有门不禁的现象呼应了美国共同利益社区的开放状态。由此分析,门禁的作用更在于明晰产权、划分边界,明确市场(私人)与政府对公共区域及服务的范围和权责,而这是制度本可以达成的共识。正是制度上缺位,给予了空间划界成长的空间与存在逻辑。禁与不禁,契约社区事实上显示了强烈的开放性与自愿属性,拥有自组织社区空间及公共服务的权利和自由,“包括对服务种类和品质的选择权,以及躲避伤害的自由”[43]。这种社区自决的实践是培育市民组织与社会意识的基础,是真正形成开放型社会与空间的制度基础。

3.2  契约社区、多中心治理理论与门禁社区

根据排他性与竞争性,一般可将物品分为私人物品、俱乐部物品、公共池塘资源以及公共物品四大类(表3)。

 表3 | 四种基本的物品类型

Tab.3  Four basic types of goods

资料来源:整理自参考文献44,45。

契约一般是针对某商品(私人物品)的两个人之间的约定,而很少是区域性集体物品如街道、广场与公园(公共池塘资源或公共物品)。但正如曼纽尔·卡斯特尔根据某些消费品例如交通、医疗、住房、闲暇空间等的不可分割性提出以“集体消费”(collective consumption)的概念来理解城市的作用与特性,契约社区正是以其“与某块土地缔结在一起的地域性组织”形成了区别于个人消费,但又进一步细分集体消费的新类型,即俱乐部物品消费与社区缔结的产物,是由市场而非地方政府供应社区所需的公共服务与物品,后者即是公共资源“私有化”批判的来源。因为从整个城市系统来看,在市场提供私有物品服务的门禁社区中,道路、绿地等这些俱乐部物品具有很强的外部性。除了私人物品与公共物品,俱乐部物品与公共池塘资源的属性十分不稳定。因为竞争性与排他性依赖于社会背景下的正式规则和社会规范的制度系统。不设门禁的一般契约社区,竞争性加大,排他性减弱,则滑向公共池塘资源类别。由此可见,契约社区涵盖了公共池塘资源与俱乐部物品两个类别,是滑向严格门禁的门禁社区还是保持开放的“公共池塘”取决于具体的环境与制度建设。而传统经济模型倾向于推荐政府管制或私有化和产权界定,认为避免“公地悲剧”的唯一方法是将外部性内生化,给资源强加一个外部的管理结构,要么所有权私有(个体所有的私人物品),要么所有权国有化(国家负责的公共物品);或者彻底私有化,或者强化中央集权。

对此,诺贝尔经济学奖得主埃利诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)根据多年的“公共池塘资源治理研究”提出了多中心治理理论,即以自主治理为基础,在强调资源的地方属性和社群属性对有效治理的重要影响的基础上,提倡多个管理或服务中心,通过竞争和协作自主管理地方公共资源。她认为,人们通过自筹资金与自主合约可以达至问题的有效处理。这种超越“政府管治”(国有化)与“市场提供”(私有化)二分法的公共管理理论,以及分权治理的有效性正是契约社区的理论与实践基础[44,45]。支持奥斯特罗姆的学者认为,就一个具体社区而言,公共财产权(common property rights)是公有的私有财产(private property rights in common),私有的契约社区并非“私有化”,这种“公共领域的私有制”[40],是一种“混合”的、可以而且应该被更广泛使用的财产制度类型;契约社区的资源确实是有排斥性而非“公共所有”,但这些排他性资源的所有者是一个分散的公共部门。并且,一些经济学家指出,纯粹的公共物品或“萨缪尔森模式”的公共物品⑨在现实世界是不存在的;“萨缪尔森模式”将人或每个家庭看做是空气中孤立和分离的原子是反历史的,忽视了“制度”的存在,这个“制度”就是社区,而社会总是处于社区之中[46]。因此奥斯特罗姆认为,在个人与政府之间还有一个层级——社区;基于共有产权与契约的社区自治能够超越市场失灵和政府管制的缺陷,以社区为单位自发地发展自己的方法来管理这些公共资源。

作为集体性消费与集体性社区组织,门禁社区站在市场、政府与市民社会的交叉点上,正是一个基于共有产权自治的典型案例(图1);其内部运作的良好性有目共睹,问题的关键在于就地方公共资源(公共空间与服务设施)的营建与维护而言,门禁社区这种以共有产权为基础的、具有一定排他性的社区服务的空间模式在特定社会背景中的作用机制与正负面效应究竟如何?是否能与市政提供的服务设施和公共空间互惠并存,共同发展?是否能在降低地方资源竞争性的前提下逐渐走向开放?以及是否有其实现的关键性空间要素与制度规则?这些问题在当前的门禁社区乃至契约社区研究中存在大量的研究缺口与空白。

 图1 | 契约社区与门禁社区的物品属性与管治模型

Fig.1  The attribute of goods and the according governance pattern of contractual community and gated community 

4

 共建地方公共资源:

 门禁社区的议题

门禁社区在中国崭露头角以及迅猛发展的三十年间正是中国城市剧烈扩张与重构的时期。全球化、市场化、城市化三大合力推动着中国城市在物质空间、社会文化、政治经济、人口等方面的大规模置换与重组,速度之快、对中国城市的空间结构和社会结构的影响之深,前所未有。而当代中国城市空间中享有社区共有资源管理自主权的单位大院、城中村以及各类门禁社区并存的泛门禁现象,说明“在地化”、差异化的空间集结与社区自治成为中国城市主流的空间结构。以社会服务市场化研究著称的弗尔德瓦里(Fred E Foldvary)教授甚至认为,“中国正走在‘私有社区’发展趋势的前列”。既有的研究表明,我国门禁社区一方面展示了资本全球化衍生的空间同质化现象,具有新自由主义式城市空间私有化发展的一般路径、普适特征和固有的空间分异现象;但另一方面,我国门禁社区在普及程度、具体构成特征以及社会反馈上表现出与西方城市文脉及发展阶段的强烈差异,以及社会文化与制度背景的特殊性[47~49]。对中国社会而言,我国门禁社区往往脱离了与隔离概念的意识捆绑,而被更客观地理解为一种在商品房时代,在私有房产(《物权法》)推动下的、以合同为基础的自治社区公共服务的社区模式[50],其空间形态构成、社区设施配置与管理方式、甚至出入控制的力度都随着周边公共空间品质、用地功能、教育、医疗、公共交通等市政配套的变化而不断调整;尤其在逐渐发展成熟的城市区域,门禁社区往往从自身利益出发积极参与开发与维护门禁社区周边公共空间的价值。这充分反映出门禁社区对于城市邻里环境和公共服务发展的敏感性与呼应性[51]。而在初期粗放扩张过程中的基础设施建设后,公共空间环境品质的提升、精细化土地利用下公共服务与设施的完善升级是新型城镇化时期城市社区规划的重点之一,是社区空间结构调整的引擎⑩,也是从根本上解决“门禁社区泛滥”问题的抓手。因为透过新制度经济学视角可以看出,“门禁”不只是物理边界、景观边界,更是产权边界、服务边界。而在公共物品普遍供应不足或者供应不当(意味着不受约束的使用)的环境中,稀缺空间资源(包括社区安全、环境品质等方面)极易诱发排他性和竞争性,以此减少经济学中所指的“搭便车”和“公地悲剧”现象。住区“被围合”(或者说“封闭”),意味着空间资源的“确权”及以“契约”方式(俱乐部)来确立排他性和竞争性。因此,可以认为:只有消除“搭便车”行为,降低地方公共资源的竞争性,门禁才失去了排他性存在的基础,才有逐步打开门禁的可能。以此反思作为城市公共资源空间分配政策的,其可行的基本议题或思路包括以下三个方面:

(1)全面提升城市公共空间品质与公共服务的均好性。

一方面,公共服务的不均衡不均好,是“门禁”的根源;另一方面,不完全的产权设置制造了居民的焦虑,助长了“自我确权”的“门禁”需求,放大了“门禁”必要性。在产权制度难以迅速转变的情况下,通过的空间手段,从规划编制(如社区公共服务更新规划等)与实施层面保障公共服务设施的均好性,是消解“门禁”必要性、促进其走向全面开放的根本途径。笔者的初步研究表明,门禁社区外部效应的关键性空间要素包括围合规模、边界效应与共享设施三大要素[51],影响到城市的道路网络的疏密、土地利用的强度与混合形式、街道安全与景观等空间结构与形态。这些结构与形态特征将对社区公共空间与服务设施选址落地、配置标准与规模、实施单元与服务半径以及运营的可持续化等产生重大影响。例如图2就说明了门禁社区将放大选址移位并对居民造成社会福利损失的情况。

 图2 | 门禁社区放大了选址错位造成的社会福利损失

Fig.2  The  gated communities magnifies social welfare losses caused by location misplacement

注:横轴表示距离城市中心的远近程度,竖轴表示居民获取某一类型社区设施的服务水平。在理想情形下,社区服务设施依据服务半径均匀布局,服务水平受制于空间距离衰减效应,呈现为图中蓝色虚线S0,各社区服务水平相对均质,只与空间邻近性相关。不过,社区服务设施兴建当中,由于用地选址、修规调整、管控不严等原因,会造成实际选址偏离理想选址,实际服务水平呈现为黄色实线S1。虽然选址偏移符合法定服务半径规定,但造成福利再分配,一部分居民得以改善,一部分居民却遭受损失,并出现福利净损失,即社区服务的中位水平下移。存在门禁边界的情形下,福利损失被放大,例如位于dt的居民服务水平为St,如果拆除门禁边界,dt居民“用脚投票”选择东侧社区“搭便车”,获得的服务水平上升至黄色虚线的点St′。如果放松社区服务水平相对均质的假设,即中位水平为斜线,那么门禁边界会进一步加剧社会福利损失。虽然,拆除门禁社区边界可以提升社区服务水平,但是获益群体属于小众,难以采取“集体行动”,另外,“搭便车”行为也增加了社区群体冲突的可能性。只有从整体上思考共建地方公共资源,优化提升社区服务水平,才能逐渐消除门禁社区边界。

(2)探讨与改进制度设计,促进“门禁社区”从封闭式契约走向开放式契约。

“门禁社区”中道路、绿化、社区公共设施,是“共有的私有”,是业主、开发商、物业管理等有限主体达成的相对封闭的契约。虽然设施使用具备“在地性”,但其合理空间范围其实超越社区自身,有潜在的可能走向开放式契约,建构“公有的共有”,实现“俱乐部产品”向“公共池塘物品”的转化。类似美国纽约对于向公众开放底层广场的高层办公建筑给予容积率奖励(FAR bonus)等制度设计在针对城市“私属化公共空间”(privately-owned public spaces)类别的空间开发与管理上被证明是行之有效的引导机制。但需要指出的是,在制度设计中,必须保留社区退回到“共有的私有”的权利,这种“可置信承诺”(credible commitment)能有效防止借用公益之名侵犯甚至掠夺私权,从而让各方参与者成为平等对话的主体,诱导真正共赢的制度出现。在合理的制度设计下,将释放积极外部性的制度红利,盘活城市存量效益,提升城市整体的运行效率。尤其是对于建成门禁社区的调整而言,交易成本与“邻避现象”的挑战不容忽视,门禁开放后,市政与私有物业间对于管理的公私权属问题都需事先设计合理的解决方案。在业主及利益方的诉求下,规划范式必须由传统新区规划中的自上而下的蓝图模式走向参与式、协作式规划。

(3)强化精细化规划建设管理,针对门禁社区制定专项设计控制导则,最大程度降低“门禁”的负面影响。

传统法定规划的编制与实施长期以来侧重粗放式数量管理,形态塑造与具体布局的精细化管控不足[52]。并且,“社区开放,规范先行”,有专家指出很多问题恰恰是标准没有得到“体系化”的执行——例如规范规定的150~250m间隔的支路系统,在很多住区开发中被取消或者“内化”了[53,54]。随着城市存量优化时代的到来,相应转变已然发生,住房和城乡建设部新出台的《城市设计管理办法》(住建部令〔2017〕35号)第二十三条明确指出“各地可根据本办法,按照实际情况,制定实施细则和技术导则”。因而,需要在探讨公共服务设施配置规律之上,针对门禁社区控制的三大空间要素(门禁规模、边界效应、共享设施与服务)出台针对性的实施细则和技术导则,将公共服务设施控制性要求对接控制性详细规划等,并通过纳入到土地出让的规划条件中予以实施。

上述分析可见,无论是对于新建还是既有的门禁社区,任何基于公共空间与服务配套的空间调整规划,如街区组团的细分、边界用地性质与开发强度的改变等都要注意合理性与合法性,重视制度经济层面的探讨,尊重市场规律,尊重业主的权益,在与自治模式的协商中找到共赢点及其适应的空间模式。否则高昂的交易成本将影响规划编制与政策的可实施性,导致无法达成存量空间的重新配置,或者以巨大的地方公共财政投入为代价而不具备推广性。总体而言,本文以新制度经济学的公共资源视角分析了门禁社区的契约社区属性及其对未来的挑战,希望能抛砖引玉,引发对于门禁社区本质及其公共治理逻辑的思考与讨论,在批判之余提出有建设性的、真实有效的公共政策,建构基于社会公平理念的、高效和可持续健康发展的社区公共资源管治体系与城市空间模式。

注释

①   克里斯·韦伯斯特(Chris Webster)教授根据其“俱乐部物品”属性又将其称为俱乐部社区(club community)。

②  《中华人民共和国物权法》第七十三条规定:“小区内的道路、绿地、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。”

③  美国著名经济学家,公共选择派的代表人物布坎南(James M Buchanan)于1965年提出“俱乐部经济理论”(club theory),在公共与私人领域之间引入了第三领域——“俱乐部领域”(club realm)的概念。布坎南认为,如果能够在合理的交易成本的基础上建立一个准入门槛或机制,该类商品就能够被一定数量的群体所共享并维持商品的消费质量。俱乐部理论认为在区域性集体物品的集体决策问题上,微观层面的私人组织要优于市政或者宏观层面的公共组织。

④  1956年查尔斯·蒂伯特(Charles Tiebout)建立了一个地方公共产品供给模型,假设居民通过“用脚投票”,即选择居住地的方式表达对地方公共产品的需求,从而实现各地区公共产品的供求均衡,并使资源配置达到帕累托最优。

⑤  西方国家城市一般免费提供街道绿化与清洁、垃圾收集等物业间公共区域的建设与维护,由居民缴纳的房产税来提供这部分的经费。而对于有共同定制的私有化公共空间与服务的私有社区而言,居民在缴纳房产税外还要另缴该社区的物业管理费,该费用一般与房产税基本等值。

⑥  从1970年到2013年间,美国的共同利益社区住房数量从70万迅速增长到2630万,居民的数量增长了30多倍;超过一半的新建社区是这种私有社区形式(Foundation for Community Association Research,2013)。

⑦  由于门禁社区对集体物品按月收取一定的费用,社区内房租的价格包括了房间与公共物品的费用,因此,房租费用反映了社区公共服务的价值。

⑧  传统经济模型如“囚徒困境”、奥尔森的“集体行动逻辑”等,认为避免“公地悲剧”只有两条非此即彼的路可走:或者彻底私有化与市场供应,或者强化中央集权与政府供应。

⑨  萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将纯粹的公共产品或劳务定义为——每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少;公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征——效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。

⑩  2015年启动的《重庆市主城区街道和社区综合服务中心布点规划》对重庆主城区规划中的建设区域进行街道和社区综合服务中心布点;对于已建成区,则主要研究街道和社区公共服务改造更新政策,逐个编制有机更新规划,通过资源整合、功能置换、设施提升的方式解决。


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