东京的都市圈规划经验分享

本文关键词推荐标签

都市圈中国北京城市推荐城镇化规划编制浙江规划国家天津北京市空间用地京津冀美国服务建筑新型城镇化国土城市群历史文化城市规划人口国际产业英国数据保护管理行政区德国开发系统政策共享活动通勤区域行政

🔊 提醒：这是一篇2015年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

东京同北京非常相似，也是从一个单中心的形态开始向四周扩张；在城市扩张过程中，两地的城市及国家政府也都试图采取各种规划及法律对策，来抑制城市的扩张。但是，作为世界上最大的都市圈，东京的实践最终没有成功。问题究竟出在哪里？...

去年底，中央明确提出推进城镇化的工作内容，揭开了此后各界热议「新型城镇化」的序幕。而近期已有多家媒体报道，藉此次城镇化的契机，中国政府将推进多处世界级与国家级城市群的崛起。

据《21世纪经济报道》7月5日消息，京津冀三省市近期终于「破天荒」地放下一贯的消极姿态、互签了区域合作框架协议。下一步，首都经济圈的整体发展规划编制即将启动。此报道称，促成此次重大进展的关键因素之一，是北京市内部终于就向外扩散资源、疏解北京城市压力这一发展思路达成了共识。

事实上，北京之所以对外扩有所顾虑，除了区域内部存在诸如京、津间的竞争外，恐怕也有其城市发展思路的历史影响。

那么，特大城市的规模限制与人口疏散是否可能？其实这已经成为一个全球范围的问题。伦敦、墨西哥城、东京、首尔、台北等特大城市皆有过规划和制度方面的实践。

东京作为全球规模最大的都市圈，有条不紊的城市规划值得借鉴

尤其，东京同北京非常相似，也是从一个单中心的形态开始向四周扩张，形成了俗称「摊大饼」的城市空间形态；同时，在城市扩张过程中，两地的城市及国家政府也都试图采取各种规划及法律对策，来抑制城市的扩张。但是，作为世界上最大的都市圈，东京的实践最终没有成功。问题究竟出在哪里？

东京城市规划分五个层次

东京是自1868年（明治元年）以来的日本首都，拥有长期的历史文化积淀，也是世界经济最繁荣、商业最发达的城市之一。不过也许很多人不清楚，我们习惯称为「东京」的这一概念，其实可以包括不同层次的地域范围。

最狭义的东京是指「东京都心」，包括东京都中心区域最主要的三个区——千代田区、中央区与港区，总面积仅同合并后的北京新东城区差不多大；第二层是俗称「东京23区」的东京都区部，也是一般东京所指的范围；三是东京都，包括23个特别区、26个市、5个町和8个村；四是东京都市圈（下称「东京圈」），包含东京都和崎玉县、千叶县和神奈川县共「一都三县」；而范围最大的一层就是首都圈了，包括东京都及周边的千叶县、神奈川县、山梨县等「一都七县」，总面积达3.69万平方公里之广。

大家马上能看出，这和北京的圈层结构何其相似。现在的北京市，至少包含首都功能核心区、市域和大北京地区这三个层级。首都功能核心区仅包括新东城、新西城两区，面积92.40平方公里；市域则包括北京市行政区划内所辖的16区2县，土地面积为16410.54平方公里，恰与13558.19平方公里的「东京圈」相当；而「大北京地区」则由包括北京、天津、唐山、保定等城市的「京津唐」和「京津保」两个三角地区构成，总面积近7万平方公里，大体接近前述报道中的「首都经济圈」。

东京圈汇集巨量人口与财富

东京拥有全球最复杂、最密集且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群

长期以来，东京圈一直是全球范围内规模最大的都市区，且拥有全球最复杂、最密集且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群。由于得天独厚的经济、地理和文化优势，日本的首都圈——特别是东京圈的发展，一直呈现集聚的态势。在二战后迄今为止的绝大部分时间里，其人口都在以远超过其他都市圈的规模和速度增长。

根据日本统计年鉴的数据，目前，东京的首都圈以占日本9.64%的用地，承载了全国34.03%的人口（2011年）；而作为首都圈核心地区的东京圈，则以占日本3.54%的用地，承载了全国27.91%的人口（2011年）。

还不仅仅是人口的聚集。若按国际汇率计价，区区东京圈在2010年的实际GDP就高达1.9万亿美元，仅次于世界前七大经济体（美国、日本、中国、德国、法国、英国、意大利）的规模。东京都区部也是世界上拥有最多财富500强公司总部的地区之一。

但是，由于各项资源和经济活动过度集聚在东京地区，造成国土开发利用的失衡，并带来了城市中心区地价高涨、职能单一化、长通勤距离导致的生活质量下降，以及噪声和尾气污染等诸多问题。

控制开发密度保持均衡发展

所有这些问题，近些年也正在北京开始显露出来。那么，东京是怎么做的呢？针对长期集聚发展所带来的问题，日本政府采取了一系列措施来控制东京地区的开发密度，促进东京地区人口和产业的分散，以及整个国土的均衡发展。

早在1956年，日本政府就颁布了《首都圈整备法》，并成立首都圈整备委员会，迄今为止，已分别于1958年、1968年、1974年、1986年和1999年五度制定、改进「首都圈整备计划」。

回顾1958年的第一次「首都整备计划」，是受到二战后英国大伦敦规划实践的影响。计划明确提出在建成区以外建设环状绿带，以防止建成区的恶性膨胀，并提出在绿带外侧建设卫星城市等。

但由于计划存在不切实际的缺陷，遭遇很大阻力，以环状绿带为重要内容的第一次首都整备计划失败了。政府在1966年又颁布《首都圈近郊绿地保全法》，放弃修建统一的环状绿带的构想，转而对于现有的绿地加以分散保护。

后又几经更替，到1986年，第四次首都圈整备计划提出要改进东京的「一极依存」（即单中心）的结构特征，是一次思路上的飞跃。在考虑国际化、高龄化、情报化和技术革新等社会变化的情况下，计划建设「业务核都市」（集合了多种功能的核心都市），形成多核多圈层的地域空间结构。

而1999年的第五次首都圈整备计划，则进一步提出平衡配置各个业务核都市的功能，加强它们之间的交流与联系，以共同分担首都圈的职能，形成分散网络型的地域结构。

此外，日本政府还曾于上世纪60年代正式提出「迁都」设想，并在此后一直在着手完善首都功能转移和新首都城市的规划。东京都政府于1991年从都心的千代田区迁往东京都区部西侧的西新宿，试图避免都心功能的过度集聚。

城市疏导扩散需因势利导

然而，相关立法、规划和行政措施的实施虽然分散了东京核心部分的人口和产业，但在整个区域范围之内，疏散作用却非常有限。

东京的人口密度极高，建筑密密麻麻

据日本总务省统计局《日本长期统计系列》，东京各圈层人口统计数据的变化显示，虽然自二战以后，东京的人口处于阶段性的扩散状态，都心、东京都区部和东京都分别在1956年、1964年和1968年开始从绝对集聚（人口的绝对数和比例皆增长）转为相对扩散（人口比例下降）；不过，在范围更大的东京圈和首都圈内，人口仍处于绝对集聚的过程。

GDP的圈层变化也反映了类似的趋势，但集聚的时间更长，且扩散的范围更大。根据日本统计年鉴，东京都和东京圈的GDP占全国GDP的比重都在1989年达到峰值；而首都圈的GDP占全国GDP的比重则在持续增加。

就业的圈层变化则反映了一个更为广泛的扩散趋势。东京都统计年鉴显示，1970年代以后，东京都心、东京都区部和东京都的就业数占全国的比重总体呈下降趋势，东京圈和首都圈则在1995年前后达到峰值以后开始下降，而五个圈层的就业比重在进入本世纪后都开始略有回升。

以上人口、GDP和就业的统计数据充分表明，虽然东京在区域内部明显表现为圈层式的扩散，但在较大区域范围内仍然呈现很大程度的集聚状态。世界其他主要都市圈的发展也都基本呈现这一特征。这表明，对于城市规模实施限制，总体上并不成功。

东京是新经济地理学的一个典型实例。在全球化和新经济背景下，知识信息的可共享性、外溢性和扩散性，使得以知识为基础的经济领域呈现出边际收入递增的特点。反映在城市发展方面，城市聚集带来了报酬递增的效果：对于个人，聚集所产生的边际收益大于边际成本；对于整个地区，回流效应大于扩散效应，因而使得大城市的规模不断扩大。

东京的经验表明，城市发展的动力和自组织特性，其实很难用立法、规划甚至行政命令来强行加以扭转。在制定城市及区域发展政策的过程中，应当充分考虑城市发展的这种自组织特性，合理地对大城市的发展趋势进行预测，并适时地配套相应的制度、设施和服务，以减少大城市带来的问题，并促进社会福利的提升。简而言之，对于特大城市的规模限制应该谨慎，而对其扩散则可因势利导。

具备了这样的认知，北京也可反思长期以来偏向限制的发展思路，为新型城镇化做好更充分的准备。

本文作者：韩昊英浙江大学公共管理学院副教授、博士生导师