上海新城规划建设推进模式：创新与尝试

上海城市总体规划：从卫星城到新城

上海新城建设最早可追溯到1950年代，确定了规模在20万人口左右的闵行、吴泾、嘉定、安亭和松江5个卫星城，以及1970年代金山卫石油化工和宝山钢铁两个卫星城，奠定了上海城市的基本布局与范围，也界定了各个卫星城的职能分工。

《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》明确了围绕中心城构建“多层、多核、多轴”的城市布局体系和新城功能定位。与国外新城模式的根本不同之处在于，上海新城不是新造之城，而是以既有县级行政中心、公共服务中心或重大产业项目为依托，发展成为与中心城空间相对独立、功能有机联系、具有完整社会经济功能的城市，实现大都市圈网络化空间格局，以抑制中心城过度膨胀导致的各种“城市病”。与之相配合的“153060”①上海高速公路网的成型与9号线、11号线、16号线、17号线等连接各新城轨道交通线路的贯通，极大地改善了新城与中心城的可达性，加速了中心城产业功能转移和新城发展。2011年进出外环线的日均交通量达到440万人次，较2000年增长65%。外环线以外的交通量增加更为迅速。

“上海2035”在2001版总规的基础上确立了“主城区-新城-新市镇-乡村”4级城乡体系，并突出强调新城要在长三角城市网络及上海大都市圈中承担部分全球城市功能，在长三角区域中具有辐射带动作用，培育成为按照大城市标准进行设施建设和服务配置的综合性节点城市。塑造完整的城市功能、提供综合的城市服务、树立城市群中链接与转换的节点地位，成为上海新城发展的核心诉求。

国内外新城发展历程基本证明了新城生长的外部条件是作为都市圈次级城市、地处经济带与区域城镇走廊的关键区位。新城发育与地区城镇体系发展和综合运输廊道整体格局相关，是核心城市与大区域发展对都市圈内各类城镇节点共同作用的过程，不完全依赖于城镇行政等级和既有基础。

城市网络中的新城定位：独立的综合性节点城市

新城的内涵与功能随着时代特征和城市发展阶段不断迭代更新。《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的发展思路，要求嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城发展成为“独立的综合性节点城市”。新城在上海市城市发展中的认知价值得以提升。同时，希望以新城为突破口探索城市发展、城市治理新的模式与路径。

上海“新城发力”是超大城市整合区域力量、优化功能布局、实现高质量发展的必然路径。从区域角度看新城，是长三角城市群结构完善以及上海大都市圈均衡发展的需求。新城应当成为上海辐射凝聚大都市圈的节点与支点，避免成为断裂点。从上海发展看新城，是卓越全球城市的组成与发展的必由之路。从发展路径看新城，则是下一代城市可持续、高品质的集成实验。新城建设的目标，不在于增加一个新的城市，而是探索未来城市、人民城市的达成路径。新城之“新”，在于以下5个方面。

（1）功能新：从承载超大城市人口、功能疏解的新镇，向具有更加便利、更加综合服务功能的城市转变。

（2）格局新：在城市群、都市圈形成过程中，成为锚固区域城市网络的节点城市，成为链接核心城市与其他城市的枢纽。

（3）产业新：从以制造业为主的产业园区向创新驱动的产业集群转型，以创新为动能、以新技术集成应用引领产业发展，如人工智能、自动驾驶、数字城市。

（4）交通新：强调节点城市的枢纽特性，新城与外部的网络化链接，以新交通技术集成应用为支撑、以服务便利为目标构建新城多模式一体化的完整网络。

（5）需求新：从物质基础需要到美好生活需要，更加强调城市的包容与公平，更加强调生活与就业的多元融合。

上海新城规划建设推进模式：创新与尝试

新城规划建设是面向未来全新城市的集中尝试，将在城市群、大都市圈中成为独立的综合性节点城市，作为区域城市综合实力金字塔的腰部关键层次，向上接纳扩散核心城市功能、向下传递辐射次级城市发展。

上海新城因此确定了5个规划目标和4个方面的发展策略，通过1个目标战略文件和6个重点领域专项工作，包括综合交通、产业发展、空间品质、公共服务、环境品质和新基建，制定五个新城从政策、规划、设计到项目延续贯通的体系。在技术层面，尝试推动宏观、中观联动的“总体城市设计”体系。总体城市设计落实城市总体规划、明确城市功能空间布局、塑造城市特色风貌、指导建筑设计，贯穿于城市规划建设管理全过程，并要求细化集成新理念的示范片区，发挥新城转型发展的“触媒”和“标杆”作用。上海这一轮新城总体城市设计大致可归纳为“三合一”，即3家设计单位并行展开并博采众长；新城总体城市设计须包括重点地区城市设计“1+N”；重点地区城市设计须开展专项研究，即支撑城市设计的产业功能与人口岗位规模、交通体系与智慧交通应用、街道功能与设计标准等。

基本完成的上海五个新城新一轮规划设计方案虽然侧重点和表达方式不同，但设计理念与方向仍有诸多共同之处：以空间优化为根本，“轴带引导，缝合分区，中心集聚”的基本空间设计方案，注重生态格局与新城空间格局的勾勒、保护、涵养关系，以高低错落有致引导和调控空间开发强度，有控制地增加密度、增加高度、增加强度。以生态保护为底线，强调城绿共融、提升新城宜居品质与城市活力氛围，围绕水、山、湖、海构建生态空间格局，将社区公园绿地均衡分布作为15分钟生活圈的重要组成。以交通重塑为保障，围绕城际与市域轨道枢纽实现TOD、站城一体开发，加密新城内部路网密度、紧凑街坊尺度、倡导慢行理念，集成示范智慧交通新技术，规划面向基于自动驾驶应用和共享交通的一站式出行服务，提升环境品质、公共交通分担率和交通承载力，率先实现碳达峰与减量。规划设计还特别强调历史文化传承，因历史文化资源的重要性和各自的独特性，将教化之城、水乡文化、上海之根等作为城市发展源泉与内生动力，有机地融合到方案设计中，使老城肌理与新旧融合成为新城之“新”的独特基因。

通过城市总体规划-总体规划设计-城市设计的贯通，保障城市规划的目标与理念得以落实。支撑城市运行的各类系统，特别是综合交通系统，其设施规划、建设、使用、运行，也需要同步建立时空间延续的完整治理体系。

详情请关注《上海城市规划》2021年第4期《新之城与城之新：上海新城与新城交通的思考》，作者：陈小鸿，同济大学交通运输工程学院/城市交通研究院；刘翔，同济大学城市交通研究院；陆凤、廖霜婷、叶孟洋，上海市嘉定区交通委员会；叶建红，同济大学交通运输工程学院。本文内容仅代表作者观点。