刘合林：关于加强国土空间规划治理属性的四点思考

📝 规划笔记——推荐一则来自城乡规划杂志社 笔谈的文章，摘录如下：

自2019 年5 月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布以来，国土空间规划已经在全国全面开展，并取得了一系列进展，但在规划过程中也出现了诸多问题，使得地方规划尤其是市县级国土空间总体规划进展缓慢。作为推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，我们需要将治理思维贯通于国土空间规划的“四梁八柱”建设和理论探讨及学科建设之中。基于此，提出如下四点思考。

第一，深刻理解时代背景，转变规划价值导向。当前，我国正处于发展的新常态以及国土空间开发与保护新格局的构建过程中，其核心要义是高质量和高品质， 这就要求国土空间规划破除增量规划思维，更多地思考如何挖潜存量、提升品质和应对收缩等问题。与此同时， 生态文明建设作为我国新时期的重大战略举措，是我国在全球视野下对过去发展模式的自觉校正，所主张的“碳达峰、碳中和”目标，则要求国土空间中的生态空间、农业空间和城镇空间的布局优化要统筹思考经济效益、环境效益、社会效益和生态效益。此外，本次国土空间规划体系改革的目标之一，是大力推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，在国土空间规划编制的理论基础、技术方法和成果形式等问题上，必须加强其政策属性和法律属性，避免在规划理论探讨和实践过程中陷入过度的“规划技术主义”陷阱。

第二，把握国土空间整体性，贯彻规划系统思维。在空间规划语境下，对全域、全要素的关注已经成为共识， 但是对要素间影响与作用机制、效应的认识仍显不足。对这一问题认识的不足，是导致本轮国土空间规划工作开展缓慢的直接原因之一。通过本轮国土空间规划实践， 我们应该认识到，对于空间的发展，仅仅依靠划定分区和界线是不可能一劳永逸的，对要素功能与价值的认识需要不断深化。在全域空间中，生产、生活、生态空间是耦合的、互动的，这也是其可协调与可持续的基础。在国土空间规划中，对各种空间要素和资源要素的利用和科学配置，是空间治理工作的重要一环，起着提纲挈领的作用，只有在这一过程中将要素关系梳理清楚，并进行系统优化，才能发挥规划的价值，从而确立其在地方政府工作中不可或缺的地位。总体来说，推进国土空间规划，必须正确理解空间规划中整体与部分、宏观与微观、时间与空间、极化与均衡、利用与保护、城市与乡村等之间的互动关系与主次关系。

第三，革新国土空间治理逻辑，超越经济增长依赖。本轮规划实践证明，以经济增长为目标的治理逻辑所带来的影响非常深远。在传统经济增长逻辑的惯性驱动下， 以政府作为重要参与角色的城市增长联盟，可谓根深蒂固，这导致本轮规划编制中的纵向相关部门和横向利益团体之间的博弈十分突出。那么，在空间规划语境下， 国土空间的治理逻辑要由传统单一的增长逻辑，转向多重目标约束下协同治理的逻辑。在多重目标协同治理的约束下，治理逻辑的构建必须坚持自上而下和自下而上相结合，既要同步响应中央、上级政府的战略要求，又要回应社会日益增长的多元价值诉求。

第四，理顺多层级、多领域关系，建立常态化的沟通协调机制。国土空间规划体系作为一种新的空间规划体系，既有继承性，也有新内涵。继承性表明，其需要吸收过去由相关规划类型（如土地利用规划、城乡规划和主体功能区划等）所建立的理论基础、技术规范和学科体系等；而新内涵则表明，其需要在继承的基础上， 建立一套与当前国土空间规划的价值导向、管理结构、技术规范与学科体系相适应的新体系，即在进行部门调整和改革的基础上，需要进一步推进业界、学界、政界和社会团体等相关主体的重组与优化。

本文来自：城乡规划杂志社 笔谈