落实最严格的耕地保护制度（政策篇）

📝 规划笔记——推荐一则来自上海数慧的文章，摘录如下：

粮食安全是国家安全的重要基础，耕地是粮食生产的命根子。习近平总书记强调：“粮食安全是’国之大者’。悠悠万事，吃饭为大”。在近期召开的“两会”和发表的《政府工作报告》中，耕地保护被多次重点提及。那么，我国的基本耕地保护制度是什么？近期耕地保护相关政策关注的热点有哪些？上海数慧对耕地保护都有哪些思考？现在就随小编一起看看吧！

一、我国耕地保护制度

国家历来重视对耕地的保护，实行最严格的耕地保护制度，形成了以用途管制为核心，以永久基本农田特殊保护、土地整治和高标准农田建设、农用地转用和土地征收为主要内容的耕地保护制度体系。

1. 保护目标

保证18亿亩的耕地红线不突破，确保粮食安全。

2. 基本原则

数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”

3. 主要内容

（1）永久基本农田保护制度

我国实行永久基本农田保护制度，《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》对永农保护做出以下规定：

永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。

禁止通过擅自调整规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

永久基本农田保护纳入领导干部政绩考核内容。

统筹永久基本农田保护与各类规划衔接。协同推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。

（2）耕地用途管制制度

《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发[2021]166号）》提出要严格耕地用途管制。

严格落实永久基本农田特殊保护制度。各地要结合遥感监测和国土变更调查，全面掌握本区域内永久基本农田利用状况。

严格管控一般耕地转为其他农用地。永久基本农田以外的耕地为一般耕地。一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可适度种植其他农作物。

严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。确需建设的，经依法批准，落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。

（3）耕地占补平衡制度

《土地管理法》和中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4 号）规定：非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，耕地占补平衡是占用耕地的单位和个人的法定义务。核心要做到以下几点：

从源头进行管控，严格控制耕地转为非耕地。以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。盘活利用存量建设用地，促进城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。强化节约集约用地目标考核和约束，推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长，促进新增建设不占或尽量少占耕地。

严格落实耕地占补平衡责任。完善耕地占补平衡责任落实机制，非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。地方各级政府负责组织实施土地整治，通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务。

地方政府大力实施土地整治，落实补充耕地任务。地方政府负责统筹落实本地区年度补充耕地任务，确保省域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。

规范省域内补充耕地指标调剂管理。县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内相邻的县（市、区）调剂补充，仍无法实现耕地占补平衡的，可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。

严格补充耕地检查验收。加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理。做好项目竣工验收，严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。

（4）土地开发整理复垦制度

土地的开发、整理与复垦是增加耕地面积的有效手段，也是我国实行耕地保护制度、落实耕地占补平衡制度的主要措施。《土地管理法》对土地开发整理复垦工作做出明确规定：

未利用土地开发：因地制宜，将适宜开发成农用地的，应当优先开发成农用地，其中适合开发成耕地的首先应当开发成耕地。

土地整理：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”

土地复垦：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

二、耕地保护热点聚焦

在以上基本的耕地保护制度之上，我国会根据国际形势、国家经济社会发展阶段性需要与突出矛盾、耕地资源的紧缺程度等耕地保护的新形势、新任务、新问题，不断调整完善或者强化具体的政策措施和要求。以下是小编梳理的近期耕地保护的热点：

1.《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求

“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。” 通过“保数量、提质量、管用途、强监管”，加强耕地保护和质量建设。

保数量：实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。

提质量：落实和完善耕地占补平衡政策。建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。

管用途：分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序。耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

强监管：加大耕地执法监督力度。严厉查处违法违规占用耕地，严格管控耕地转为其他农用地，强化耕地用途管制。有序开展农村乱占耕地建立专项整治试点。巩固“大棚房”问题专项清理整治成果。

2.《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》

严禁占用耕地“六个严禁”：

严禁违规占用耕地绿化造林；

严禁超标准建设绿色通道；

严禁违规占用耕地挖湖造景；

严禁占用永久基本农田扩大自然保护地；

严禁违规占用耕地从事非农建设；

严禁违法违规批地用地。

3.《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》

明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；

严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。

4.《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》要求

严格落实永久基本农田特殊保护制度。对一般耕地转为其他农用地进行严格管控，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”政策。

禁止任何非法占用和使用基本农田的行为。对改变一般耕地地类进行严格审批，并按照占用多少一般耕地就要补充多少一般耕地进行落实。

5.《自然资源部关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》

多措并举，压实耕地保护属地监管责任。推动建立“田长制”，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。同时，推动建立耕地保护责任落实与基层干部绩效评价挂钩的奖惩机制。

三、耕地保护工作思考

通过对我国耕地保护制度的梳理，可以总结出现阶段我国的耕地保护工作的思路：以构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局为引领，以遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”为着力点，以“多规合一”、“智慧耕地”为支撑，做好耕地占补平衡和永久基本农田保护，确保18亿亩耕地红线不突破，保证国家粮食安全。但是在具体执行过程中，往往面临着以下问题：

图 耕地保护面临的问题

由于耕地保护是一项具有长期性、复杂性、动态性的系统工程，在不同时期和环境下，随着面临形势、主要问题和任务的不同，其目标、思路、关注的问题，以及可采取的措施均可能发生一定的变化。因此在具体执行层面，小编认为需要做到以下几点：

1. 实行综合保护

耕地是一个生命共同体。应按照其开发生成、保有维护、改造修复、利用转换、调整补充等全生命周期过程中不同节点的管理需要，构建系统性、综合性的管护体系。

2. 推进精细管理

由于耕地资源和质量分布不均匀、资源禀赋差异大、经济发展不平衡等原因，每一块耕地都具有个性化。因此，对耕地进行精细化管控是保证各类政策措施真正行之有效的保障。

3. 做到智能管控

耕地的稀缺性和不可逆性，决定了对不利于耕地保护的行为要及时，对违法行为的查处要稳准狠，对可能的情况要提前预判，这就需要利用信息化手段科学预判、精准定位，从而贯彻落实数量、质量和生态三位一体的耕地保护理念。

4. 确保科学决策

科学、合理的决策是耕地保护工作顺利推进的前提。科学的决策需要对整体形势有宏观了解，对微观现象有理性思考，对决策的效果有合理的预期。这就需要数字化的技术参与到具体的耕地保护决策过程中。

上海数慧推出面向耕地保护全生命周期的智慧耕保解决方案，可将耕地保护工作化繁为简，切实帮助推进耕地的综合保护、精细管理、智能管控、科学决策，是耕地保护工作的“神兵利器”，敬请期待！