试点经验:宁夏吴忠市利通区建设用地节约集约利用状况详细评价

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目前,全国10个城市建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作已基本完成,各试点城市在评价方法、成果应用等方面探索出了不少亮点。其中,宁夏回族自治区吴忠市利通区坚持以“用”为导向,突出地域特色、深化应用,将详细评价成果纳入“宁夏建设用地节约集约利用监管平台”,为精准锁定低效存量资源和盘活利用方向提供了有力支撑。

目前,宁夏回族自治区吴忠市利通区建设用地节约集约利用状况详细评价(以下简称“详细评价”)已应用于吴忠市国土空间规划、城市更新、低效用地再开发、土地供应计划编制等工作,相关数据已纳入宁夏建设用地节约集约利用监管平台,各类产业用地规划符合度、建设强度、利用效益等情况一目了然,低效、存量产业用地空间分布一览无余,均实现智能精准定位。

立足实际,加强组织技术保障


吴忠市利通区处于黄河流域的河套地区,是丝绸之路经济带上的黄金节点。近年来,利通区发展迅速,国土开发强度从2010年的8.90%,增长至2018年的11.71%,建设用地增幅达到31.49%。利通区周边被优质水田环绕,建设用地新增空间受限,如何以外延扩张为主逐步转向以内涵提升为主,如何从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段,详细评价为吴忠市明确了方向。利通区立足地域实际,以实战实用为工作导向,在潜力测算、成果更新、低效用地盘活等方面探索开展详细评价工作,以提高评价效率,深化成果应用。

仅从宏观和中观层面对建设用地进行调查评价,已经不能完全满足精细化管理用地的需求,必须以宗地为单元地评价,才能有效引导城市合理有序扩展和存量挖掘。在宏观层面,利通区全面掌握全区建设用地结构、利用强度、利用效率、集约利用状况以及用地潜力情况,从整体上找出建设用地利用的短板弱项,为城市发展规划指明方向。在中观层面,利通区依据城市规划用地分区原理和城市用地现状功能分区特征,将评价单元细化为居住功能区、商业功能区、工业功能区和其他功能区,通过分析各功能区用地结构、强度的短板,为城市用地结构优化和城市更新提供目标。在微观层面,利通区以宗地为单元,细化了各功能区每宗地的用地状况,实现城镇低效用地再开发,为城市规划和发展精准施策。

通过本次试点,吴忠市建立了由政府牵头、各专业部门配合,下沉社区的三级联动工作模式。技术团队集中时间、精力和人力,点对点开展技术攻关,快速解决各类问题,为详细评价试点顺利开展提供了强大的组织技术保障。

突出特色,大胆探索创新


在完成详细评价技术指南的规定之外,吴忠市还结合实际,在评价对象、评价指标、评价方法、评价手段等方面进行了探索创新。

评价对象突出“全面”:为全面了解全区建设用地集约利用情况,利通区详细评价范围达到80.89平方公里,覆盖了不同的区域。评价包含了除城市道路、绿化、广场等用地之外的用地类型,同时受新型冠状病毒性肺炎疫情影响,将医疗卫生用地从其他用地中单独列出评价。截至目前,利通区总共完成了511宗居住用地、425宗商业用地、282宗工业用地、45宗教育用地、21宗医疗卫生用地以及136宗其他用地的评价。其中,有1029宗集约利用土地,51宗中度利用土地、315宗低效利用土地、25宗过度利用土地,为盘活存量用地指明了方向。

评价指标突出“差异”:除了考量不同类型用地之间的差异,吴忠市还客观考量了同一地类存在的差异。对于工业用地,由于仓储用地没有进行相关生产活动,用地效益选取了地均税收和地均固定资产投资作为评价指标;对于商业用地,不同商业业态之间的税收容积率、建筑密度差异较大,将商业用地划分为一般商业服务、小区周边商业网点和加油、加气及检测站。因小区周边商业网点基本以免税为主,用地效益指标只选取出租率一项指标,其他商业用地选取出租率和地均税收两项指标。

评价方法突出“实用”:本次详细评价按照未建成和已建成用地两类情况进行评价,已建成各类用地按照地类差异选择不同评价指标进行评价;未建成用地不构建指标体系,按照正常建设、超期未竣工和闲置土地等建设状态进行集约利用评价。在评价结果的基础上,按照工业用地是否停产、居住用地竣工是否超过30年进行结果的再次核查,确保评价结果客观实际。

评价手段突出“高效”:在确定评价对象和方法的基础上,利通区开发了详细评价计算工具,实现了评价工作数据间的逻辑校对和自动计算,包括空间数据的预检、指标的计算和宗地的评价等,有效避免了数据错误,实现了一键式评价。

深化应用,开发详细评价信息系统平台


详细评价的最终目的是精准盘活存量资源。利通区充分应用评价成果,研究开发了“详细评价信息系统平台”,与“宁夏建设用地节约集约利用评价监管平台”联动,为存量用地确定、盘活时序、盘活潜力提供平台支持,同时辅助土地管理的其他日常工作。

一是“集成”资源,构建评价“大数据”。利通区详细评价平台集成了城市规划、不动产登记、监测地价、土地批准供应、历年影像及评价等13类管理数据。同时,平台重点开发了多个功能模块,各类数据可查询分析定位、历史溯源,并建立了动态更新机制,可全方面掌握利通区整体集约用地水平、存量资源家底和开发潜力情况。

二是“智能”监管,分类施策。利通区以GIS、互联网+、大数据等技术为支撑,加强批、供数据逻辑审查力度,充分发挥了平台各类基础数据和专项数据对决策制定的辅助作用,实现了批准土地全生命周期监管,有效防止了违法、低效用地产生,并能根据不同原因导致的低效用地进行分类处理。

三是“指导”选地,提高资源配置效率。在企业提出用地需求后,自然资源部门的技术人员结合存量地块面积、基准地价、规划、投资条件、潜力改造策略等相关影响因素,借助平台提供多维数据,快速给企业推荐符合要求的存量建设用地,帮助企业全面了解地块基本情况,寻找最佳选址方案。平台的使用,为利通区的资源要素精准供给和保障指明了方向。

下一步,利通区将深入推进详细评价工作,也会将详细评价成果应用到国土空间规划编制、增存挂钩机制实施、开发区产业结构调整、城市更新和低效用地再开发等工作中。这些工作紧密衔接、统筹运用、融会贯通,将更好地保障“十四五”期间存量资源盘活挖潜和城市有机更新的顺利进行。


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