中国指数研究院：城市更新，探索城市未来发展新契机

图：城市更新的动力

土地资源难以维继：在大城市开发度趋于饱和的情况下，城市发展受到土地资源紧缺的约束；创新经济时代需求：围绕创新创业活动，打造功能合理复合的创新空间，激发城市产业活力；低效用地亟需盘活：抓低效用地再开发，根据地块特点进行“量体裁衣”分类，逐步消化利用；城市文脉传承延续：曾经的大拆大建方式让城市文饱受冲击，应保留原有城区的重要元素和原有文化的特征，并赋于其新的活力；空间品质需求紧迫：部分公共环境空间不适应发展需要，对公共设施应进行补偿式增加，释放或重构的公共空间催生城市创造力。二、国内城市更新典型城市分析，主要方向与实施细节异同点根据每个城市的产业定位、城市规划、基础设施、人文历史等情况的不同，政府引导城市更新的方向与实施细节也不尽相同。以上海和深圳为例展开分析及对比。

深圳：市场主导、政府引导，城市发展高度依赖城市更新

土地资源紧迫性：全国土地稀缺性最高城市，增量用地接近零增长。未来五年，深圳仅有30 平方公里的新增建设用地指标，土地供应变成盘活存量用地为主。

政策背景：颁布政策法规推进城市更新。2009年，《深圳市城市更新办法》出台，这是全国第一部以政府规章形式颁布的城市更新法规。2012年，《深圳市城市更新办法实施细则》出台。这些年来，深圳通过法规层面、政策层面、技术标准层面、操作层面不断完善城市更新政策体系，持续推进城市更新工作。

图：城市更新政策体系

发展情况：从城市更新投资额来看，2009年以来投资额逐年走高，其中，2015年预计可突破500亿元。

从项目和面积来看，2011-2015年，城市更新单元计划项目共有294项，拟拆除重建用地面积2313万㎡。其中，2015年城市更新单元计划项目高达94宗，拟拆除重建用地面积763万㎡，主要集中在关外的宝安、龙岗两个区域。从2011年起，深圳市城市更新计划单元的项目与拆除重建面积如下图，除个别年份，总体呈逐年增加趋势。

图：历年城市更新计划单元项目统计

典型项目：宝安区观澜版画基地综合整治、南山区大冲村更新改造、罗湖区蔡屋围片区更新改造等。城市更新原则：政府引导、市场运作、公众参与。政府的主要职能为政策制定、规划指引及组织协调。市场方面，鼓励社会资本通过通过投标、权利人委托或入股企业参与城市更新，从制度上提供多种参与城市更新的方式。公众方面，鼓励权利人在符合要求情况下申报、自行改造，参与城市更新活动。城市更新分类：综合整治类、功能改变类、拆除重建类，因地制宜。

图：深圳城市更新活动三种类型

拆除重建类是涉及面最广的更新方式，应严格按照城市更新单元规划、年度计划的实施。拆除重建类城市更新需经占建筑面积三分之二以上的业主且占人数三分之二以上的业主同意。权利人需根据情况补缴地价。

图：拆除重建类项目流程示意图

深圳十三五规划提出，加大土地整备力度，有序推进城市更新，积极开展片区统筹试点，释放更多土地资源。此外，越来越复杂的利益平衡需求对“政府主导，企业执行”的更新模式提出挑战。十三五规划要求罗湖推进城市更新改革试点，继续探索适应市场经济规则的更新方法与路径。

上海：政府引导为主，城市更新探索进入新阶段

土地资源紧迫性：逐年减少建设用地增量，规划建设用地总量实现负增长。截止到2014年，全市建设用地已达3124平方公里，开发强度为46%，上海“十三五”规划提出将逐年减少建设用地增量，未来五年，上海新增建设用地只有约60平方公里。政策背景：2015年5月，《上海市城市更新实施办法》出台，对城市更新政策做出了规定。发展情况：近几年，主要针对徐汇、静安（含原闸北）两个区发展需要解决的问题项目，分别进行了区域性研究评估，相继得出了发展对策和更新重点，并探索了相应的保障机制。目前，中心城区的24个试点项目即将铺开。典型项目：徐汇区的西亚宾馆、苏河湾的水岸传奇、愚园路历史风貌街等。城市更新原则：规划引领、公共优先、多方参与。政府方面，城市更新工作领导小组负责领导全市城市更新工作，区县政府是推进本行政区城市更新工作的主体。公共方面，提供公共性设施可获得奖励，鼓励增加公共价值的改造利用。此外，在区域评估、实施计划编制等过程，鼓励社会公众参与。

城市更新管理制度：实施区域评估、实施计划和全生命周期管理。区域评估要确定地区更新需求；实施计划是各项建设内容的具体安排；全生命周期管理是约定权利义务，进行全过程管理。

图：上海城市更新流程示意图

上海城市更新办法相关规定：在符合要求的情况下，1）允许用地性质的兼容与转换；2）可进行拆分合并等地块边界调整；3）建筑高度可进行适当调整；4）提供公共性设施或公共开放空间可获得奖励；5）增加建筑量和改变使用性质的。上海十三五规划提出以“增功能、增空间、增活力”为导向，增加公共绿地面积，增加公共活动空间，留出公共文化空间，将历史文化保护与城市更新相结合。深圳与上海城市更新政策对比

表：深圳与上海城市更新政策对比

注：资料来源于《上海城市更新实施办法》、《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》。三、城市更新各参与主体及参与方式

开发企业参与方式

国内开发企业参与城市更新的方式主要有四种：收购项目或公司股权、与政府合作开发、与上下游公司合作开发、开发企业之间联合开发。

图：国内开发企业主要城市更新业务模式

收购项目或公司股权

通过收购项目或公司股权是开发企业拓展城市更新业务的最多的途径之一。出于降低土地成本及加快经营效率的目的，开发企业通常采用收购项目股权或具有城市更新项目的公司股权的方式开展城市更新业务。

在上海，房企收购旧区改造、工业用地转性、城中村改造项目股权收购的案例也较多：

与政府合作开发与政府合作开发是国内较为传统的城市更新运作模式，在项目前期，开发企业更多地是扮演赞助商及咨询服务提供者的角色，后期可通过竞标等方式成为项目的实施主体。整个过程中，政府往往采取BT信托管理模式，降低政府投融资、财政支出等压力，开发企业将在项目清算结算阶段通过销售回款获得开发受益及垫资利息。

上海市城市更新项目基本上都是以政府为主导，开发企业通过竞标方式参与。

 

图：开发企业与政府合作的双赢格局

与上下游公司合作开发

房地产领域不同资源的领跑者相继强强联合，加入城市更新和产业升级的队伍中，开发企业主动与上下游企业展开合作，通过资源整合抢占市场，提升运营效率及盈利能力。

开发企业通常采用引入地产基金的方式与金融机构展开合作，金融机构以股权、债权或股债结合的方式将资金投向项目，并在每年获得固定回报。在私募基金投资期满进行结算时，开发商以股权收购的形式将地产项目进行回购，或者开发商以项目的销售资金来赎回项目股权。

开发企业之间的联合开发对于发展初期的城市更新业务，开发企业尚处于模式探索阶段，部分房企采用联合开发或成立合资公司，共同投资扩展业务，整合各自优势资源，提升经营效率，降低投资风险。

金融机构参与方式 私募基金私募基金越来越多的参与到旧改的项目中，尤其在深圳，私募基金通过股权、债权的方式涉及旧城改造类项目的比重在增高。从参与方式来看，一类为既做投资者又做项目更新的改造实施主体，目前相对较少；另一类与开发商合作，以股权、债权或股债结合方式将资金投入项目，是大多数私募基金的方式。其中，基金公司既做投资者又做项目更新的改造实施主体的案例，以高和资本收购上海中华企业大厦案例较为典型。 投资公司

投资公司主要通过股权收购的方式参与，其中典型企业有亚洲资源等。上海的城市更新项目中，投资公司参与较少。

其他含资管及投资业务的机构参与方式

具有资产管理或投资业务经验的企业也在逐步介入城市更新项目。其中较为典型的企业有伟禄集团、方大集团等，两家企业同属高新技术企业，都以自行投资开发的方式，参与深圳城市更新的相关项目。

特色地产运营商参与方式特色地产运营商参与城市更新也在逐步增多，将文化创意、养老服务、创新办公、长租公寓等特色地产项目的改造运营与城市更新联系在一起。目前已经有不少的企业运用此类方式参与到城市更新中，例如锦和商业、永泰红磡、德必集团、八号桥文化等企业。锦和商业主要通过对城市既有商用物业（包括老旧建筑、商业建筑、产业园区等）提供全产业价值链一站式服务，延续城市文脉与存续城市人文精神，挖掘并提升城市商用物业价值。

越界文化创意产业园为锦和商业典型的城市更新项目之一，该项目位于上海漕河泾开发区田林路140号，园区前身为上海金星电视一厂，2007年7月开始包装改建，2009年底完成一期、二期整体包装改建。已建成园区总建筑面积约10万平方米，是上海最大的单体创意产业园区之一。

图：越界文化创意产业园

永泰红磡则主要通过租赁改造、合作运营的方式对其护理型养老机构快速布局。鸿泰乐尔之家是永泰红磡养老产业集团在天津领世郡打造的首个国际专业老年失智照护中心，二期已于2014年10月开业，三期计划在2016年面世。

图：鸿泰•乐尔之家

四、城市更新运营典型案例

典型案例：上海徐家汇西亚宾馆

实施主体的更新方式：政府引导，业主出资改建

徐家汇商城集团出资依据《上海市城市更新实施办法》进行改造，如果物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整。在西亚宾馆的新规划中，增加了大量公共空间，并将楼上原有物业形态改为办公，增强了建筑物的公共性与实用性。

图：更新后的西亚宾馆效果图

对商业地产项目的改造是目前城市更新涉及较多的，尤其体现在一线城市更新项目中。深圳罗湖区未来新增写字楼主要源于城市更新项目，呈现片区规模式放量供应。商业更新项目将主要向高附加值、高活力的商业综合体和写字楼倾斜。

典型案例：上海“零号湾”

实施主体参与方式：开发企业与政府、高校合作对项目改造升级在未来发展目标是要建成全球影响力的科技创新中心的背景下，上海市政府已陆续出台多项政策多方位支持和鼓励优质创业项目，未来将不断改善和优化上海的创业环境。

上海地产集团联合上海交大、闵行区政府对沧源科技园进行的改造升级，打造“物理空间的中关村创业大街”。其核心区域在上海沧源科技园中，主体部分是三栋写字楼，分别负责创新创业产业的生态配套服务、创业苗圃和专业孵化。“零号湾”的拓展区域位于核心区域西面的剑川路的西侧，将建设成为一个综合性的、和创新创业产业相关的商务区。

图：“零号湾”核心区域功能

典型案例：中粮爱联社区旧改项目

实施主体参与方式：开发企业引入私募基金作为投资合伙企业

作为操作主体进入城市更新中，开发商需保证私募基金每年固定的回报，私募基金在投资期满进行结算时，开发商以股权收购的形式将地产项目进行回购，或者开发商以项目的销售资金来赎回项目股权。

以中粮地产位于深圳的爱联社区旧改项目为例，项目以“股权+债权”方式引入深圳汇金壹号投资合伙企业，后者将最高投资12.5亿元中的4.42亿元将对项目公司进行增资，余下8.08亿元将以股东借款形式提供，期限为2年，年利率为9.5%。增资完成后，中粮地产深圳公司持有项目公司51%股权，基金持有项目公司49%股权。

在退出机制上，通过股权转让，基金可以选择在目标项目全部可售面积的销售率达到85%之日或全部股权投资款到账之日起满36个月之日，以约定的价值评估方式转让持有的项目公司49%的股权实现退出。深圳中粮对目标股权具有优先购买权。

图：中粮地产爱联社区旧改项目引进基金模式

典型案例：静安高和大厦实施主体参与方式：私募基金投资项目并自行实施改造

2012年高和资本通过关联公司天津畅和收购中华企业大厦5至27层及车位等相关物业，交易物业面积约2.6万平方米，交易金额7.9亿元。收购后高和资本对大厦进行大规模升级改造和业态调整，将物业以带租约销售的方式散售于投资者，实现退出。

图：高和资本中华企业大厦案例

典型案例：深圳多片工业园区升级实施主体参与方式：政府主导，工业园区厂房改造升级产业园区的升级改造是城市更新的重要模式之一，政府和企业在目前产业升级，淘汰旧产能的背景下，联合对产业园区进行改造升级。通过产业运营方式进行城市更新，盘活存量土地，同时进行旧厂房改造是产业地产更新的路径。在深圳与上海已有相关成功实践案例，深圳以拆除重建为多，上海以更新改造为多。

深圳市近年为加快推动产业转型升级，破解土地资源供需难题，推进产城融合，市政府对工业区进行升级。其中城投龙华工业园，黄阁坑工业区及南片区，回龙埔新工业区，龙城工业区，龙腾工业区一、二期等项目已纳入深圳市更新计划。

图：城投龙华工业园更新项目

总结随着城镇化不断推进和房地产市场快速发展，以激发城市活力、再造城市繁荣的城市更新模式日益受到重视，城市更新参与主体及途径、运营模式也逐渐多样化。存量时代下，政府如何引领城市未来发展，开发商、运营商、服务商等如何快速突破市场，成为带动城市更新的重要力量，我们拭目以待。

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