城市建设中的几个矛盾与问题

文/蔡中为

城市化是世界经济发展的大潮流与必然趋势，西方发达国家已先于我们率先进入城市化的高级阶段，城市化问题得到较为合理的解决，城市功能更趋完善合理，城市生活更宜居。

中国城市化在上世纪末缓慢起步，于最近十年蓬勃发展，各个等级的城市，包括省会城市、地级市、县城都在大力推进城镇化，但随着城市化的推进，城市发展产生了诸多亟待解决的矛盾与问题。经济发展新常态的大背景给城市管理者解决城市发展矛盾提供了契机与可能。我们可以把经济发展新常态看作经济发展到一定阶段的自然回调，此时更应着力推进健康、可持续、高质量的经济发展。在这个背景下，城市管理者要正视过往城市发展中积攒的问题与矛盾，不再回避，找到切实可行的解决措施，见到效果。

公共基础设施供给不足与消费者需求增长之间的矛盾日益凸显

公共产品是市民在城市中进行休闲体验的承载体，包括公共交通设施、商业综合体等商业设施，以及公共活动空间，比如开放性广场、体育场、大容量公共交通工具等，还有其他具有公益性的社会机构，比如医院、学校等。很多城市公共基础设施布局呈现出这样的特点：老城区布局不优，新城区较为缺乏。从总体上看，很多城市的公共基础设施供给相对不足，与人民群众日益强烈的需求形成矛盾。当然，中国不同城市的情况还不完全一样，不同城市有不同的特点与问题。

以大家每天都会接触到的交通设施为例，规模越大的城市，交通问题越突出。因为城市规模越大，市民活动的半径越大，每天乘坐交通工具成为刚性需求。而很多城市的公共交通状况并不尽如人意，这些问题体现在省会级城市，也体现在很多地级市。很多地级市因为历史规划问题，街路较窄，而激增的机动车使交通不堪重负。而大力发展公共交通的理念在中国很多城市还没有得到应有的重视，争取措施较少，实施效果不理想。很多城市的公交发展滞后于城市发展与市民出行需求。在公共交通配置中，就存在是要让公交短期就见效益，还是把它作为方便新区市民出行与拉动新区发展的重要手段之间的矛盾，很多城市没有把公交拉动新区发展真正落到实处，造成本来政府承诺的新区的种种美好图景在市民入住后并没有真正兑现，给市民出行带来不便，进而造成新区在市民中的形象下降，有的不得不重新回到老城区，结果形成恶性循环，新区发展缓慢，影响整个城市的发展。

解决公共基础设施的供给不足与人民群众需求日益强烈之间的矛盾，需要从以下方面入手：

一是政府相关部门在城市规划与实施层面要体现出对城市公共基础设施布局的重视。包括公共基础设施用地优先，要充分考虑规划的长远不过时与配套问题，比如大型商业区与配套交通枢纽问题。

二是政府投资与引进民营资本相结合。受财力的限制，纯政府投入的基础设施项目已经相对较少。应该探索政府与商业运作相结合建设各类基础设施，更多的是采用PPP（Public-Private-Partnership）模式，这种项目融资模式在当前公共基础设施建设中采用较多。它鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。这种模式要注意解决好相关基础设施的性质、产权与利益风险分担问题。

三是把市民休闲体验的消费需求作为城市建设的重要着力点，鼓励具有一定社会公共职能的大型商业综合体的合理布局。随着人们生活水平的不断提高及消费理念的逐渐升级，人们的消费不再停留在简单的购物，转变为以家庭为单位的休闲、娱乐加购物的一站式体验式消费，而遍及全国各类城市的商业综合体如雨后春笋般大量的出现恰恰迎合了人们的消费需求，城市商业综合体不再是大城市的专属，很多城市包括县城，都在大力推进商业综合体建设，提升消费层次、优化市场格局。运作成功的商业综合体一般提供了较大的门前广场，宽敞通透的室内环境，颠覆了传统消费理念。通过聚敛大量人气带来利润，拉动消费，增强了城市活力。这样的商业综合体一定程度上是市政公用设施的有益补充，政府应该予以鼓励与支持。而大量的二、三线城市，商业综合体还有进一步加密的空间。需要政府把商业综合体选址与城市二次改造升级有机结合，发挥最大经济带动效应。

城市生产要素的集中效应与城市各区域协调发展的关系亟需理顺

经济学中的规模效应在城市生产要素的集中配置中得到很好体现。资源的适度集中有利于发挥规模经济的优势，节约成本，聚敛人气，突出特色，增强影响力；但规模聚集到一定程度后，有可能产生聚集的负效应，需要靠市场与政府的双重力量走向分散。

城市发展的初期，资源需要适度集中，以便其发挥规模效应；而当聚集的负效应包括业态低端、交通拥堵等显现出来时，就需要政府适当引导，使其负效应的影响减到最低。很多城市的核心商业区的发展历程就是最好的例子。城市形成发展的过程，最初的低端市场逐渐演化为城市中一个或几个比较重要的核心商业区，这就是规模经济与城市要素聚集的正效应在发挥作用。商业的高度聚集，给经营者与消费体验者带来了双赢的效果，商业的充分竞争形成合理的市场价格与市场格局，也给消费体验者提供了充分的选择空间，聚集的正效应有利于形成健康完善的市场环境。但随着城市经济的发展，城市规模的不断扩张，原有的一些重要商业市场可能产生较大的聚集负效应，比如业态与区位发展功能不再匹配、人流过度拥挤，加之历史上不合理的规划造成的道路不畅与停车位的短缺，出现人车争道、乱停乱放等现象。北京动物园批发市场外迁就是一个鲜活案例。北京动物园批发市场在发展初期对于活跃市场、促进就业与消费起到了不可低估的作用，但随着城市的发展，北京动物园批发市场的业态与城市区位已经不适应城市功能提升的要求，包括产生周边道路拥塞、人员混杂、环境质量下降等，与北京城市功能定位越发不相称，所以需要外迁。其他城市有许多这样的例子，这就是城市自然发展的需要。因此，要统筹考虑解决城市生产要素初期的集中效应与长远的、与城市其他生产要素均衡发展问题。

很多城市大力发展新区就是分散城市功能、实现区域协调发展的重要做法。中国很多城市都有新区，包括经济技术开发区和其他各种名义的开发区等。大力发展新区是推进城市化的需要，有利于给老城区减负，把人口向城市新区引导与转移。开发区是城市扩张的自然体现，它能一定程度上优化城市原有要素布局，扩张城市发展空间，增加城市经济承载力与回旋余地。

但事实上，中国很多城市的新区的公共基础设施布局都有待完善。某些城市新区被称为“鬼城”的说法可能言过其实，很多城市新区在城市外在景观上，给人的直观感受是楼盖得更高、街道更宽，但在人气与繁华程度上远逊于主城区。从城市发展规律上，这是正常现象。城市新区是预留城市未来发展的空间，所以不会在发展初期就像主城区那样繁荣。事实上，许多城市新区也确实存在公共基础设施布局薄弱与速度较慢的问题。比如公共交通、学校、医院等比较缺乏。各地政府部门已经看到这个问题，开始在新区合理布局医院与学校等设施。而一个城市建设与发展的轨迹一定是先集中、后分散，也即优质资源先适度集中，最后逐渐分散，进而实现整个城市各区域的相对均衡发展。

市场力量与政府调控之间的边界需要厘清

市场的无形之手和政府的有形之手与商品经济产生发展如影随形，相伴而生。亚当·斯密的《国富论》对市场力量的作用进行了经济学发展史上的第一次系统梳理与总结。而市场与政府对经济如何作用之争也构成了经济学发展史上伴随至今的派别论战。

市场化进程在中国正在迅速推进，一个健康的市场能够给各类市场主体创造公平竞争的环境，而这其中不能缺少政府的宏观调控。政府的调控能在一定程度上纠正不健康的市场行为给城市发展带来的危害，而这就需要决策者真正能从实际出发，尊重经济发展规律，而不是偏袒某一类市场主体。

中国目前正在深入推进市场化改革，生产要素的阶梯价格形成机制正在逐渐形成，比如阶梯水价、阶梯电价、阶梯气价逐渐推行，食用盐与药品价格大幅度放开等。特别要提出的是，市场化不是所有的生产要素价格完全推向市场，很多行业基于自身特点，包括投资较大、公益性强的行业，将永远是政府管制行业，比如城市公共交通行业。体现在它的服务价格上，也将是政府管制的，而不像纯商业那样随时波动。

不健康的市场行为往往是某一类市场主体从自身利益出发，它的外部不经济行为，给整个城市的运行带来不良后果，损害整个城市的整体利益。在政府许可方面，要减少有保护本地产业发展色彩的各项规章措施的实施。要给外地产业与本地产业同等竞争的机会，甚至给高质量的外来进入者以适当的照顾，有利于优化原有的市场格局。

随着城市化与市场化推进，政府职能的转变，政府对市场的干预力量在一定程度上减弱，但是基于中国政府的特点，政府对市场的影响作用还是比较大的。举例而言，在城市规划与建设领域，政府有绝对的权力，城市各区域的业态与模式分工，政府部门有最终的规划权。所以，政府部门是否能够很好地把握城市未来，在城市景观上将表现得淋漓尽致。因此，从这点看，政府的调控与管理职能不可或缺，如果没有政府的调控与引导，各种业态在城市各区域无序布局、扩张蔓延，最终带来城市的混乱无序、效率下降，城市形象受损，城市竞争力下降。

但事实上，在城市运行中，政府的调控往往是滞后的，有些是执行不力的。由于各种原因，一些政府部门存在“不作为”“乱作为”等现象，政企不分、政府部门既当运动员又当裁判员，现在还不同程度地存在。这种体制上的障碍造成诸多决策不能很好落实，而出现问题，又形成多部门推诿扯皮，无人真正对城市发展负责，最终造成城市发展活力的下降。

在构建中国社会治理能力现代化的过程中，一个很重要的方面是处理好市场与政府的关系，市场不是万能的，政府也不是万能的，要努力使市场与政府的边界界定逐渐清晰化。市场化不是简单地把生产要素推向市场，而是基于经济发展规律，把市场调节与政府调控有机结合。不论市场走向如何自由，永远不能缺少政府的调控。缺少政府调控的市场就是混乱无序，一盘散沙的市场，最终危害的是所有市场参与主体的利益和城市发展的未来。

以棚户区改造为代表的宜居城市建设需要提到更高标准

棚户区这个词汇，在最近几年随着中国城市化的快速推进才逐渐进入人们视野的。棚户区的破旧不堪是基于与现有城市的高楼大厦对比而言的，它是过往时代城市建筑的缩影，也是城市更新速度较慢、城市建设历史欠账的表现。棚户区给人的外在印象是房屋低矮破旧，道路狭窄逼仄、基础设施落后、环境恶劣。国家高度重视棚户区改造，高质量完成棚户区改造，不仅能提高居民生活质量，缩小城市各区域差距，而且能提升区域承载力、城市形象与价值。

随着城市发展的加快，国家出台了多部有关棚户区改造的政府文件。2013年6月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改善。2015年6月国务院出台《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》的通知。2015年10月10日，李克强总理再次召开有关棚户区改造电视电话会议，并作出重要批示，敦促各级政府加快推进棚改工作。

在棚户区改造过程中，全国各地情况不一，出现的问题需要因地制宜加以解决。化解资金不足问题，强化政策的专项支持，千方百计筹措资金，包括增加中央与地方财政投入。鼓励和引导民间资本通过投资参股、委托代建等形式参与棚户区改造，推广以特许经营为代表的政府与社会资本合作（PPP）模式。优先棚户区供地支持，相关财税信贷政策给以特别优惠照顾。完善安置补偿政策，实行实物安置和货币补偿相结合，由居民自愿选择。从人居角度考虑，棚户区改造原则上应该就地安置；保证原居民在拆迁后利益不受损，甚至得到较大提升。严格资金使用监管，确保工程质量。棚户区改造的过程中，要兼顾协调各方利益，要处理好当前利益与长远利益，个人利益与集体利益的关系，最大程度地减少邻避主义。

要高度重视棚户区改造在城市形象二次塑造中的作用。连片棚户区的改造不是简单地在原地由低矮的平房变成高楼大厦，它还涉及市政道路规划，以及所在区域功能的重新定位与提升。要协调处理好市场主体的经济利益与城市发展的公益性与长远性的关系。在棚户区改造中，需要市场主体的商业运作，但也不能完全紧盯商业利益。因为如果只顾商业利益，那么市场主体的追求利益最大化的本性，决定了其一定会回避某些困难，那么这个区域的形象提升就是有限的，而这不利于城市长远发展。在此过程中，要兼顾各方利益。政府在棚户区改造中充当规划者与协调者角色，要协调处理好商业利益与城市长远发展规划的关系。政府有权力与责任对商业开发行为予以监督，以达到最好的实施效果。

国家目前正在推进海绵城市与城市综合管廊的试点城市建设，未来的目标是实现所有城市建成海绵城市与高效完善的城市综合管廊，要在棚户区改造乃至老城区改造的过程中，兼顾城市综合管廊的改造与建设，改正以往城市规划的失误与认知局限性，力争以更高远的视野建设城市。

然而目前，个别地区在棚户区改造过程中，出现了部分设施与原有的城市公共设施没有很好衔接与配套的问题，带来了城市建设的浪费，给市民出行造成不便，比如人行道错位、不连续，原本平整的路面人为制造坡度与高点，片面追求大片绿地造成停车位紧张，造成停车难与道路拥堵等。这种现象出现的重要原因是，棚户区改造部门没有与城市其他部门很好协调，没有从城市发展的宏观大局进行考虑设计，而片面考虑自身利益，造成城市景观的不协调。

棚户区改造是推进“以人为核心”的新型城镇化的重要抓手，是“民生工程、民心工程、发展工程”。棚户区改造在城市二次形象塑造中具有牵一发而动全身的作用。在棚改过程中，要实行“政府主导、市场运作”的模式，通过推动棚改带动新型城镇化、包括有关配套和地下基础设施建设等，同步规划建设公共交通、水气热、通讯等配套设施。高质量完成棚改，就必须统筹考虑协调各方利益。而从全国来看，保质保量完成棚改任务，对于新常态下扩大内需、拉动相关产业发展、实现城市各区域协调发展、提升城市形象与功能，具有不可低估的深远影响。

作者单位：吉林省社会科学院
文章来源：《中国发展观察》2016年第6期
本公号内容版权归属中国发展出版社及中国发展观察杂志社，转载务请注明文章出处（刊物名或本公号名）及原作者。 =====中国智库 China Think Tank=====
感谢关注和传播“中国智库”微信公众号，我们会努力提供有价值的回报。
 

 

《中国智库》《中国发展观察》均为中国发展出版社旗下的连续出版物。
《中国智库》是由国务院发展研究中心指导、中国发展出版社编辑出版的，具有杂志特点和思想库色彩的智库论丛。旨在让决策者更多地了解民间声音，让决策内容和过程更多地为民众理解和认可，在政府与理论界和民众之间搭建桥梁。
《中国发展观察》由国务院发展研究中心主管、中国发展出版社主办、中国发展观察杂志社出版，是以发展为主线、以经济为重点的综合性半月刊，具有前瞻性、权威性、可读性。
 
中国发展出版社 | 国研文化传媒股份有限公司：
北京市石景山区实兴大街30号院（中关村石景山园西山汇）7号楼七层（100144）
中国发展观察杂志社 | 《中国智库》编辑部：
北京市西城区百万庄大街16号八层（100037）