城市建设：告别外延扩张，转向内涵发展

文/《中国发展观察》记者张菀航

中国的城镇化正急速向前。在大步快跑的同时，如何把步子迈得更稳、更实？

3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中强调，要加强城市规划建设管理。一个月前，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），指出了城市规划建设管理中尚存在的部分突出问题，其中，城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高现象被“点名”。

诚然，在城镇化的快速推进阶段，土地的城镇化会略快于人口的城镇化。从国际公认标准看，衡量土地与人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数应维持在1至1.12之间，而中国显然已跨出了这一合理阀值。相关数据显示，2000-2010年，中国城市建设用地的面积扩大83.41%，土地城镇化速度是人口城镇化的1.85倍。

曾几何时，求大求新的功利思维总会在城市规划落笔之时抢得主导。在欧美发达国家城镇化发展初期探索中，也很难拒绝城镇土地快速扩张带来的成就满足，浮躁激进的城市规划者催促着城市生长的彻底视觉化，他们需要一个“看得见”的城镇化。而其后，当西方国家开始对“城市蔓延”现象质疑和反思之时，中国却“义无反顾”地踏上了“造城运动”的老路。

从外延式扩张到内涵式发展

此次《意见》明确指出，要严控各类开发区和城市新区的设立。就在《意见》发布一周前，长春新区获批成为国家级新区。这是自1992年第一个国家级新区——上海浦东新区成立至今，国务院批复的第17个国家级新区。

“据不完全统计，我国各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区等约有500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市级产业园1000个；县以下的各类产业园上万计。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎首先为记者梳理了目前我国新城新区的总体情况。

新城新区的涌现是基于区域发展战略宏观设计的结果，在发挥经济引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此庞大的数量规模面前，人们不禁发问，新城新区数量是否已趋于饱和？近年来，“空城”“鬼城”“睡城”广受诟病，更是加深了对这一问题的质疑。

“一些年来，规划和建设城市新区成为我国城市扩张的重要手段。”国务院发展研究中心社会发展研究部研究员林家彬在接受本刊采访时表示。“由于新区的规划建设都是在地方政府主导下进行的，目前城市新区所存在的一些问题，其根源也在于政府的决策失误。”

他进一步分析认为，比如，对于城市未来产业和人口的过高预测，导致新区规划面积过大，土地资源利用效率低下。再如，对于许多大城市来说，通过加快开发区等新区建设从而使老城区的拥挤状况得到纾解本应是一个合理的选择，但长期以来，由于城市规划编制的滞后，加上受到“三为主”方针（指原国务院特区办规定的国家级开发区建设必须以引进外资企业为主、工业企业为主、高新技术企业为主的方针）的限制，许多城市的开发区并没有作为城市的有机组成部分来发展，因而不能成为老城区产业和居民有效疏散的发展区，并导致了老城区建筑密度过高和开发区土地资源浪费现象并存的困境。

“中国新城新区数量上不断增多、面积不断扩大，除了内在的合理性因素之外，也还有一些原因，包括地方政府贪大、求洋，获得土地成本过低，盲目投资而无需担责，缺乏调控与规范等。”冯奎认为，“从全球背景看，欧美发达国家的城镇化基本完成，城市格局相对固定，其城镇化当前更多体现为‘城上城’的发展，即在原有城市基础上的‘推陈出新’。而‘弃旧图新’的中国城镇化，则表现为‘城外城’的发展模式。”

如果说，执着于城市规模扩张是全球范围内城市化在前期推进的固定程式，抑或是在地方政绩导向和企业投机热情的合谋下宿命般的抉择，我们可以为曾经走过的路找到一个似乎合理的借口，那么如今，是时候停下急速扩张的步伐了。

今年1月，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示，“十三五”时期，将分类推进城市开发边界划定，对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市，加快划定永久性开发边界。

早在2014年7月，国土资源部、住房和城乡建设部联合召开相关工作会议，确定在14个大型、特大型城市，包括北京、上海、广州、深圳等一线城市开展“划定城市开发边界”的试点工作。2015年5月，国土资源部相关负责人曾透露，下一步要争取划定全国600多个城市的开发边界，并严格管理。

“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标。按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，逐步调整城市用地结构，把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地，推动城市集约发展”，“严控各类开发区和城市新区设立，凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律按违法处理。”《意见》再次强调了对城市用地红线的坚守。

全国政协委员、国土资源部原副部长胡存智在今年两会期间回答记者提问时表示，“十三五”规划建议中提出实行建设用地总量和强度“双控”，有利于形成优化的国土空间开发格局，杜绝“摊大饼”式发展，有利于改善城市的人居环境，从而防止城市病。

如今，限制城市外延式扩张的围栏不断加高，倒逼城市内涵式发展。中国城镇化曾过分向空间要效益的发展逻辑亟待修正。

新城新区待转型重生

据报道，全国政协委员、北京市规划委主任黄艳3月7日表示，北京城市总体规划正在修编。按此前规划，到2020年，北京建设用地规模将控制在2800平方公里以内。新规划要减地，到2030年建设用地规模可能要缩回来，控制在2700平方公里以内。黄艳认为，可通过聚焦无效和低效用地来实现，也可采取压缩建设用地的方式。

回归“围栏”内，城市内涵式发展成为城镇化核心主题。目前看来，土地使用无效、低效已成为部分新城新区不容回避的问题。未来向土地存量要发展的城市规划道路中，实现新城新区的转型会成为突破重点。

“实际上，近年来国家高层和管理部门不断释放出新城新区必须谋求转型发展的明确信号，各地积极实践探索，新城新区转型方向已日渐清晰。”冯奎进而总结了十大转型方向，即：加强基础设施建设；提升公共服务水平；推动产业转型发展；优化招商引资环境；构建绿色生产生活方式；强化融资保障；重视国际合作；深化体制机制改革；提升核心能力建设；加强宏观统计与分析。

在加强基础设施建设方面，冯奎解释道，新城新区的基础设施建设要着眼于提高综合承载能力，促进新城新区实现长远性、可持续的发展。“要加强新城新区对外交通联结线的建设，完善区域交通网络。要注重地下空间的建设，推进综合管廊试点。要顺应信息化发展的趋势，超前布局基础设施。要通过重大基础设施建设，引导产业、空间、人口的合理集中、集聚，以实现产、城、人融合发展。”

冯奎强调，“新城新区具有易于进行全新规划、投资便捷、享受优惠政策较多、体制机制灵活等特征，非常适合开展中外合作，是理想的国际合作平台。”鉴于此，他建议，国家级新区、国家级高新区、国家级经开区以及其他新城新区应积极将国际合作作为发展的重要组成内容。当前应重点从三个方面展开国际合作，包括以企业投资为主要内容的项目合作，以服务贸易环境为主要内容的全面合作，以及从规划到投资合作在内的整体性的合作。

值得注意的是，“对于以开发区为代表的城市新区的开发和建设，必须坚持统一规划和管理的原则，防止片面强调开发区的自我发展、擅自下放规划管理权限的倾向。”林家彬说。他表示，城市新区的开发和建设应结合城市总体的社会经济发展状况，结合现有基础设施和公共服务设施的配置，结合各项城市功能的供需状况及未来发展趋势，合理确定新区各项功能的配置，合理配套建设各类基础设施和公共服务设施。防止由于片面强调某一方面的功能——对开发区而言一般是生产功能，而忽视其他功能的倾向。

老旧城区待更新升级

城市规划的视角不能一味远眺，除了看看脚下这些新城“新苗”，回望曾经的旧城“故事”必不可少。

李克强总理在《政府工作报告》中提出，今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。

3月9日，首都之窗公布了《北京市2016年棚户区改造和环境整治任务》，今年北京市将完成3.5万户棚改。同时发布的《关于进一步加快推进棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作的意见》指出，北京市力争2015-2017年共改造包括城市危房、老旧小区在内的各类棚户区住房12.7万户、农村危房2600户，并加大配套基础设施建设力度。

《意见》指出，“有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力”，“大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基础设施建设，切实解决群众住房困难”……从政策细节中可以看出，老城区的更新改造和功能恢复被放在了更为显眼的位置，着力补齐民生短板，这同样是城市内涵式发展的落脚点。

对此，林家彬表示，“《意见》对于老城区的改造和功能恢复给予了更多的关注，应该说这体现了城市发展理念的进步，从过去较多地关注经济指标转变为更加注重民生和人文。”他说，由于老城区更新改造工作难度较大，虽然多年来这项工作一直在推进，但进展相对缓慢，还有较多的居民生活在条件较差的老旧城区。改善这部分居民的居住环境，已经成为重大的民生问题，需要下大力气加以推进。

文章来源：《中国发展观察》2016年第6期

本文转自：微信公众号 中国智库