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 微文:期刊精粹 | 撒哈拉以南非洲的城镇化陷阱与破局之路——兼论中国投资的影响【2018.5期优先看·主题】

文首300字: 考虑到手机端阅读的特点,我们特地邀请作者撰写了文章精华版,与全文一起推出,方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者,可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者,你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。——精华版——撒哈拉以南非洲的许多国家正在经历加速城镇化和城市增长。有别于工业化带动城镇化的模式,撒哈拉以南非洲国家的城镇化路径较为独特。一方面,由于缺乏现......(2018-10-10 11:00:00)

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作者:国际城市规划


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期刊精粹 | 撒哈拉以南非洲的城镇化陷阱与破局之路——兼论中国投资的影响【2018.5期优先看·主题】


考虑到手机端阅读的特点,我们特地邀请作者撰写了文章精华版,与全文一起推出,方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者,可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者,你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。


——精华版——


撒哈拉以南非洲的许多国家正在经历加速城镇化和城市增长。有别于工业化带动城镇化的模式,撒哈拉以南非洲国家的城镇化路径较为独特。一方面,由于缺乏现代工业体系的支撑,其城镇化缺少可持续的增长动力。撒哈拉以南非洲国家以资源出口型国家为主,这些地区的农业、制造业和生产性服务业体量较小且生产率较低,资源开采本身所创造的就业有限,但资源出口带动的丰厚收入导致了本地消费的增加,间接催生了服务于本地的生产和服务岗位,成为城镇化的主要动力。


另一方面,城镇化效率低、质量差,削弱了产业的国际竞争力,反过来阻碍了工业化的进程。撒哈拉以南非洲的城市特征,如蔓延割裂的城市格局、落后的交通基础设施以及高昂的生活成本,直接导致了这些地区的劳动力流动性较差、工资水平偏高、企业运营成本高,城市集聚所能带来的规模效应和溢出效应难以发挥。与其他地区城镇化和工业化相互促进的情况不同,撒哈拉以南非洲的城市呈现的是城镇化和工业化相互掣肘的态势。


未来几年,非洲国家的城镇化率将达到50%的转折点,破解资源型非洲国家的城镇化困境,必须从城镇化和工业化的关联入手。通过改善住房和基础设施条件、引导工业向城市聚集、优化特殊经济区等手段,可协助提升城市管理和公共服务的质量,并有助于实现工业生产的结构性调整和稳步增长。在这一过程中,中国投资成为影响非洲城市的重要因素。中国企业深度参与非洲产业发展,承担了大量基础设施建设,并以中非经贸合作方式营建了大量园区。


其中,安哥拉的凯兰巴·凯亚西社会住房项目(简称K.K.新城)通过打造高品质城市社区提升了当地的城镇化质量,对产业和就业的带动也一定程度增强了本地的工业化基础,但仍不可避免地带有“卧城”的色彩;而苏伊士经贸合作区是我国在非洲投资的首个境外合作区,其集群式招商和“以产促城,以城兴产,产城融合”的模式创新,为撒哈拉以南非洲国家在破解城镇化困局问题上提供了较好的借鉴。


——全文——

【摘要】本文首先从理论层面剖析了撒哈拉以南非洲国家独特的城镇化路径。之后分析了撒哈拉以南非洲国家典型的城镇化发展模式所隐含的陷阱,尤其是制约当地工业化发展的多种原因。文章第三部分从城镇化和工业化在空间和经济层面的关联入手,试图寻找破解资源型非洲国家城镇化困境的办法,并以中信建设集团在安哥拉首都建造的K·K新城以及泰达集团在埃及建设管理的苏伊士经贸合作区为例,详细阐述了中国政府和企业对非投资如何以产业化带动城镇化发展,输出“产城融合”以及高品质新城新区的营建模式。


1  撒哈拉以南非洲的城镇化模式


撒哈拉以南非洲的许多国家正在经历加速城镇化和城市增长。通常情况下,城镇化是生产率提高的结果,其源动力来自产业结构从农业部门转向工业和服务业部门,从而引发劳动力从农村地区迁移到城市地区。然而撒哈拉以南非洲的许多城市既没有出现工业生产的显著增长,又没有金融等生产性服务业的发育,城镇化与工业化的发展并不同步。


这样的现象不仅出现在撒哈拉以南的非洲地区,也广泛存在于其他地区的资源出口型国家。按照联合国的划分标准,将资源出口占GDP10%以上的国家归类为“资源出口型”国家,将其他国家归类为“非资源出口型国家”,纵轴设为城镇化率,横轴设为工业和服务业占GDP比重。对比发现,对于非资源出口型国家而言,城镇化率与工业和服务业占GDP比重存在显著的正相关性;而对于资源出口型国家而言,两者之间几乎没有相关性(图1)。如果纵轴城镇化率不变,横轴改为资源出口占GDP的比例,对于资源出口型国家而言,两者相关性将十分显著,其中就包括大量撒哈拉以南非洲的国家,如刚果(金)、赞比亚、安哥拉、博兹瓦纳等。


图1  两类国家城镇化与工业化的关系


有别于工业化带动城镇化的模式,撒哈拉以南非洲国家的城镇化路径较为独特。首先,这些地区并没有经历农业“绿色革命”,农业的生产仍然处在较低的水平。2010年,亚洲的谷物产量是撒哈拉以南非洲的2.8倍。其次,绝大多数非洲国家尚未经历工业化,制造业和生产性服务业体量较小且生产率较低。2010年,撒哈拉以南非洲制造业和服务业就业人数占比分别是5%和29%,而该数字在亚洲分别是15%和35%;此外亚洲的制造业劳动生产率是非洲的1.9倍,服务业生产率是非洲的2.3倍。然而,即使没有农业和工业生产率的提高所引起的劳动力从农业向工业的转移,在过去半个世纪,撒哈拉以南非洲的城镇化进程毫不逊于亚洲地区。城镇化率增长显著的国家包括石油出口国(如安哥拉、尼日利亚、加蓬)、黄金和钻石出口国(如博兹瓦纳、南非)、铜出口国(赞比亚),以及可可出口国(加纳、象牙海岸)等。


与工业生产部门不同,资源开采与贸易属于典型的资本密集型产业,所创造的直接就业十分有限。据统计,资源采掘业的雇员仅占全部城市就业的1%。以安哥拉为例,目前原油出口占到了GDP比重的50%,而相关雇员却不到1万人;博兹瓦纳的钻石产业占到GDP的36%,而雇员仅1.3万人。但资源出口带来的丰厚收入导致了本地消费的增加,间接催生了本地生产和服务岗位的增加。


这些国家除了上面所说的城镇化特点之外,还具备另一独特的城镇化动力,即长年累月的战乱。相比农村地区,城市地带相对安全,因此战争期间有大量人口涌向城市周边地区,这也是撒哈拉以南非洲普遍存在的贫民窟包围城市现象的重要原因。以安哥拉首都卢安达为例,长达27年的内战,导致大量农村地区的人口涌向较为安全的城镇地区,内战期间的城镇人口年增长率达到7%以上,战争结束之时,全国21%的人口集中到了首都卢安达,城镇化率高达57.6%(图2)。


图2  战争对安哥拉城镇化增长的影响


2  撒哈拉以南非洲的城镇化陷阱


撒哈拉以南非洲的城市人口正在以惊人的速度增长。2015年居住在城市的人口数量为4.7亿人,是1995年的两倍。一方面,由于缺乏现代工业体系的支撑,城镇化缺少可持续的增长动力;另一方面,城镇化呈现低效率、低质量蔓延的态势,不仅影响了城镇居民的生活质量,更重要的是它削弱了产业,特别是制造业的国际竞争力,反过来阻碍了工业化的进程。与其他地区城镇化和工业化相互促进的情况不同,撒哈拉以南非洲的城市呈现的是城镇化和工业化相互掣肘的态势。


2.1  工业化缺失对城镇化的影响


虽然城镇化速度增长很快,经济结构的转变却非常迟缓。在过去十多年,撒哈拉以南非洲地区的制造业产出份额不断下降,远低于东亚和太平洋地区;而服务业所占份额长期维持在50%左右,该比例明显高于东亚和太平洋地区,但从实际服务业门类来看,主要是面向本地居民的生活性服务业(图3)。


图3  按产业门类分的产出份额比较


短期来看,资源出口型国家因原材料价格上涨可能会带来短期的繁荣并加速城镇化的进程,但该模式缺乏长期的增长动力,主要源于两方面的原因。首先是“支出效应”。自然资源出口带来的收入提高会增加对城市服务和产品的需求,但由于本地工业化基础较弱,对制造业产品的需求的增加往往要通过进口价格相对便宜的国外同类制成品来满足,对本地的制造业产生进一步挤出效应。由于本地对城市服务的需求无法通过进口来满足,因此本地的服务业会较为繁荣(如生活性服务业、交通、政府服务等),这也是资源出口型地区城镇化的主要动力。其次是“资源转移效应”。劳动和资本转向资源出口部门制造业部门则不得不花费更大的代价来吸引劳动力,而制造业劳动力成本上升会打击制造业的竞争力;同时,由于出口自然资源带来外汇收入的增加使得本币升值,又会对制造业的出口竞争力造成打击。在支出效应和资源转移效应的双重作用之下,本地区的工业化进程进一步受到阻碍,经济发展和城镇化进程都高度依赖资源出口。一旦原材料需求和价格受到外部国际市场的冲击,经济发展和城镇化进程都会受到较大的影响。


2.2  低质量城镇化对工业化的影响

2.2.1  蔓延割裂的城市格局


相比亚洲和拉丁美洲的城市,非洲的城市格局更为分散(图4)。在津巴布韦首都哈拉雷和莫桑比克首都马普托,城市中心区5km范围内,有超过30%的土地处于未开发状态。2000—2010年间,马巴马科和马普托的飞地型土地开发超过了全部城市开发的50%。新的开发并没有紧邻原有的城市中心区,而是更倾向于在城市外围新开辟的区域。其现实原因在于,原有的中心城区早已被大量的贫民窟所包围,必须远离城区才能寻找到一块尚未开发的白地。这种跳跃式的开发模式不利于城市基础设施的配套建设,政府很难对这些小组团提供必要的市政配套设施,更不利于发挥城市发展的集聚效应和规模效应。


图4  非洲城市比印度城市形态更为分散


对于零售等生活性服务业而言,城市的分散割裂形态并不会对其产生很大的负面影响。但对于生产型企业而言,分散割裂的城市意味着无法通过城市集聚效应和规模效应实现信息交换、设施共享和成本削减。此外,分割导致劳动力较为分散,增加了劳动力的流动成本,降低了人才之间技术的交流,在别的地区常常探讨的城市人口集聚带来多学科、多领域知识汇集和溢出效应也无从谈起。


2.2.2  落后的基础设施


撒哈拉以南非洲的基础设施投资跟不上城镇化的速度。在过去40年,这些城市的基础设施建设投资占GDP的比重始终在20%左右没有增长。相反,在东亚国家如中国、日本、韩国,随着高速城镇化,基础建设投资也增长较快。1980年代—2000年代,中国的基建投资(住房、基础设施、办公楼等)从占GDP的35%上升到48%,同期的城镇化率从20%增长到50%以上。将东亚地区作为整体,在城镇化高速增长末期,基建投资基本占到了GDP的40%左右。


道路设施方面,不论是城市内部交通,还是城市之间的交通都十分匮乏(图5),交通拥堵十分严重。姑且不论这些城市与国际市场的联系,在城市内部,交通可达性也十分堪忧。通常而言,从城市中心到外围地区道路密度是逐渐减少的,但撒哈拉以南非洲城市的道路密度在城市中心10km左右会出现断崖式的降低(图6),城市外围地区几乎没有道路联系。


图5  撒哈拉以南非洲国家道路建设情况


图6  道路建设与距离城市中心的关系


严重的交通拥堵进一步恶化了城市各组团之间的联系,城市的通勤成本极高。肯尼亚首都内罗毕的平均上班时间是全球最高的15个地区之一。由于道路不通加之乘坐机动车的成本昂贵,内罗毕的居民有40%的通勤路程都靠步行。即使一部分有经济实力的居民选择开车或乘坐小巴车出行,但由于大量地区尚无公路,乘车可达的范围十分有限。


居民、商店、公司、工厂之间在地理上相互分割,也就意味着劳动力和工作岗位之间的分割非常严重。据统计,2013年以伦敦核心区为圆心,以45分钟轨道交通距离为半径,可以覆盖伦敦54%的工作岗位(约250万个)。对比之下,在内罗毕,当地最常用的小巴士在45分钟之内只能到达5.8%的工作岗位。严重的交通拥堵、公共交通的缺乏、城市组团的高度分散、长时间的通勤,使得劳动力分散各处,而工厂和企业很难找到充足的雇员。


市政设施方面,只有16%的非洲居民可以用电(发展中国家平均比例是41%),人均用电量是其他发展中国家的10%。非洲的企业反映,经常性的停电让他们至少损失了5%的收入,而对于小型企业,损失可达20%之多。虽然私营企业意图在非洲快速增长的市场中有所作为,然而薄弱的市政设施阻碍了企业真正的落地投产。


2.2.3  高昂的生活成本


据调查(样本为62个国家,其中包括39个撒哈拉以南非洲国家),撒哈拉以南非洲国家的生活成本(住房、食物、交通等)比其他地区高31%,其中住房费用占了很大的部分。根据美世咨询公司(Mercer)的一项关于“生活成本”的年度排名(表1),安哥拉首都卢安达是世界上生活成本最高的城市,甚至高于香港、苏黎世、新加坡等公认的昂贵城市。根据金融时报的数据,在卢安达市区租一套两居室公寓需要花费6800美元/月,而安哥拉的人均GDP是7700美元/年。


表1  2014年和2015年全球生活成本排名


此外,交通成本也占了家庭开支的较大部分。撒哈拉以南的非洲城市相比其他地区更分散,更缺少有效的交通联系。城市的发展呈现无序蔓延的形态,由于缺乏道路和交通系统,城市内部各组团之间的交通联系非常低效且昂贵,通勤成本非常高。


城市居民生活成本很自然地会转嫁到员工的工资之上,因而抬高了撒哈拉以南非洲的劳动力成本。根据世界银行的调查,撒哈拉以南非洲城市的工资比其他同等经济水平的城市要高很多,如非洲工厂支付的工资通常要比其他发展中国家工厂高15%。当一个地区的劳动力成本高于国际平均水平,将极大削弱其制造业的国际竞争力。此外劳动力成本过高导致非洲的工厂很难扩大规模,据统计,非洲工厂平均雇员数量低于其他发展中国家工厂约20%。相反,就本地生产、本地销售的产品而言,劳动力成本将直接转嫁到产品的价格上,从而抬升物价,造成生活成本进一步上升,如此一来工厂招募工人的工资只得提得更高,不可避免进入恶性循环。


2.3  城镇化和工业化相互制约的困境


通过对不同地区城镇化演化路径的分析可以判断,撒哈拉以南非洲地区的大部分城市所经历的城镇化缺乏工业化的有效支撑;而当以城镇化的特征来反观工业化的发展条件,不难发现撒哈拉以南非洲的城市特征,如蔓延割裂的城市格局、落后的交通基础设施以及高昂的生活成本,直接导致了这些地区的劳动力流动性较差、工资水平较高、企业的运营成本较高,城市集聚所能带来的规模效应和溢出效应难以发挥。这些要素相互关联,共同塑造了一个城市的竞争力,并直接影响企业的投资预期,从而对地区产业的发展产生深远影响。撒哈拉以南非洲国家的城市问题不仅影响城市居民的生活质量,而且引发了一系列后续问题,并直接削弱了产业竞争力,而产业的短板又反过来制约城镇化的良性发展,城镇化和工业化不可避免地进入了恶性循环。在其他地区,工业化和城镇化更多的是相互促进,而在撒哈拉以南非洲地区,两者则相互掣肘。要破解撒哈拉以南非洲的城镇化困境,必须从城市本身和产业发展两方面入手,逐步引导局面步入良性的轨道。


3  破解撒哈拉以南非洲的城镇化困境


未来几年,非洲国家的城镇化率将达到50%的转折点,如何进行城镇化投资以及将采取什么样的空间形态是政府面临的一个重大选择。从上文论述中可以总结出,破解资源型非洲国家的城镇化困境,必须从城镇化和工业化的关联入手。那么这种类型地区的工业化和城镇化在空间和经济层面该如何关联?未来中国对非投资的重点领域可以有哪些?中国投资对非洲的工业化和城镇化产生了哪些影响?我们需要从二者发展的规律和理论上进行探讨。


3.1  重塑城市和工业的正向关联


正视城市对工业发展的引擎带动作用。一个国家的城镇化对其工业发展的影响是多方面的。无论是何种方式生长起来的城市,其内部产生的消费需求都会极大地促进城市乃至国家工业化的发展。根据国外智库机构【波士顿咨询公司(Boston Consulting Group)、欧睿国际(Euro Monitor International)、普华永道(PwC)等】分析,非洲城市的崛起将带来巨大商机,未来最有价值的领域不是资源,而是向日益增长的中产阶级提供长期的商品和服务。除了优质日用品外,还涉及金融服务、信息技术支持、健康管理和资产管理等。我们已经可以看到外国直接投资(FDI)在消费品领域的明显提升,而与城市密切相关的房地产、医疗卫生及建设领域成为继煤炭、原油、天然气之后外商投资且创造就业的第二高领域。城市聚集服务业,而服务业的数量和质量是制造业和建设行业等工业生产力结构性调整和稳步增长的关键条件。


重点改善住房短缺和基础设施落后问题。住房和基础设施是非洲城镇化的重大障碍。许多非洲国家存在相关制度上的障碍,导致住房供应链失调,房屋价格高昂,比其他发展中国家高出55%,房价与收入比也高达10∶1。根据国际经验,人均GDP的增长是住房需求增长的主要动力。非洲国家正处于城市住房市场快速扩张的时期,中产阶层更希望拥有永久产权的大房子。同时,为低收入人群提供正规住房,减少贫民窟,也是政府首当其中的责任。住房的缺乏伴随着巨大的基础设施匮乏。过去的20年,来自私人领域,特别是中国的对非投资帮助非洲显著改善了基础设施条件。但政府的负担仍然非常沉重,安哥拉等国每年投入超过8%的GDP在基础设施方面。境外慈善组织也会通过可持续发展、新城市议程(New Urban Agenda)等项目资助基础设施的建设,同时达到创造就业的目的。


引导工业向城市聚拢。在市场经济条件下,根据城市在国家和国际市场中的地位、城市本身的市场大小及经济活动多样性,以及工业本身的性质,企业呈现向大城市或专业性的生产性小城市聚集的态势。联合国研究建议非洲国家将有效的投资能力集中在经济战略城市以及它们之间的经济交通走廊,而不是芝麻盐式的投资。这意味着非洲的大城市将有较大的经济增长,促进经济活动和人口的进一步聚集。克鲁格曼等提出的新经济地理学模型研究得出经济规模的自我加强升级和空间集聚的特性。尽管企业在大城市空间聚集的向心力和离心力同时存在,企业选址存在交通、成本等多种要素的考虑,但通过对中国、印度和印尼等国家的企业调查和经济研究,可以发现聚集效应是最明显的变量之一。其中处于价值链上游的生产型企业更倾向于选择靠近市场的区位,尤其是人口多的大城市和港口;技术密集型和知识密集型的企业也倾向于聚集发展。通过对韩国的研究,学者发现一些劳动密集型的企业更易于同类集聚在专业性较强、门类较为单一的专业化城市。例如传统的纺织和食品加工业并不明显受益于所在的大城市的人口规模,而同类企业的空间聚集对企业更加有利。迪朗东和普加对法国企业的追踪研究发展,70%选择迁址的企业都是从综合性大城市向专业化的中小城市转移,同类企业的空间聚集现象非常明显。


扩大并优化特殊经济区的作用。尽管大部分工业可以融入城市肌理,直接面向市场并享有良好的交通性,但对于有些对用地要求高、又对周边邻居和环境有不可避免的影响的工业企业而言,被集中安置在一个受控制的专业化工业园区范围内更为合理。特殊经济区就是解决这个问题的工具,能够使它们与城市经济,包括非正规的可以提供廉价服务的小型企业,建立良好的衔接。特殊经济区可以应对四种挑战。除了在空间上起到噪声和污染等的隔离作用外,发展特殊经济区可以为非洲的制造业预留和提供充足的用地,这在非洲复杂的土地政策背景下至关重要。另外,空间的聚集可以促进产业链的发育,促进地方经济的发展。最后,产业园区的模式可以避免因为土地价格的竞争抬高工业成本或使工业被迫退出的问题。


3.2  中国投资对非洲城镇化的影响


来自中国的投资成为影响非洲城市发展的重要因素。据统计,中非之间的贸易总量自2000年以来增长了20多倍——中非贸易量在2000年为90亿美元,而到2013年达到了2000亿美元。中国工程企业承担了大量非洲城市的基础设施建设项目,在非洲建成了大量市政道路、高速公路、立交桥、铁路和港口项目。中国企业在非洲累计签订的承包工程合同总额已接近4000亿美元,累计为非洲铺设铁路超过2200km,修筑公路超过3500km。此外,中国企业深度参与非洲的产业发展。根据商务部对1998—2012年间中小型企业在非投资的统计【提供了研究中国私营领域在非投资的数据基础(在过去很长一段时间,中国对非投资都更多地关注大型国有控股企业)。该数据库包含2005个企业层面的投资项目,覆盖49个非洲大陆的国家】,除了在自然资源领域的投资,近年来投资的大部分项目集中在服务业领域(72%的投资),还有相当可观数量的生产制造业项目(15%的投资),并以中非经贸合作的方式营建了大量工业园区,积极带动当地产业发展。


下面将以安哥拉的K.K.新城和苏伊士经贸合作区为例,具体阐述中国投资对非洲城镇化的影响。


3.2.1  K.K.新城:以高品质城市社区提升城镇化质量


安哥拉是典型的资源出口型国家,原油出口占GDP的60%,27年的内战摧毁了安哥拉大多数的工业和基础设施,战争结束之时,全国21%的人口集聚在首都卢安达,其中75%居住在贫民窟。以新城的形式兴建住宅是首都卢安达解决住房紧缺问题的最重要方式,五大新城均由中国国有企业及其下属公司兴建。其中,由中信建设总承包的凯兰巴·卡亚希新城(简称K.K.新城)是首都卢安达最大的新城项目,也是非洲最大的社会住宅项目,一期项目占地8.8k㎡,包括710栋公寓楼,目前入住率超过90%,已有近20万居民(图7)。


图7  K.K.新城航拍实景图


(1)开发建设模式


选址充分结合本地需求和建设可行性。K.K.新城选址于卢安达中心城区以南18km的凯兰巴·卡亚希(Kilamba Kiaxi)地区。卢安达老城区已被贫民窟包围(图8),城市交通骨架仅由一条环形高速和一条45度斜向高速构成,其余绝大多数地区没有被正规公路覆盖。由于卢安达绝大多数的就业机会仍集中在老城区,与老城的连通性成为选址的关键要素之一。凯兰巴·卡亚希是为数不多的距离老城最近、有高速公路相连,且仍有大面积开阔地带的地区。新城落位于此,可以最大程度满足居民的通勤需求和建设的可行性要求。


图8  K.K.新城的区位


采用官方背书的EPC总承包模式进行建设。EPC即“工程设计—设备采购—主持建造”(Engineering-Procurement-Construction),该模式最大的优点在于核心的设计管理、设备管理和建设管理三个环节全部由EPC总承包商统揽,有利于整个项目的统筹规划和标准化运作。中信建设作为EPC总承包商,负责工程的设计、采购、施工工作,并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责,确保了项目质量和建设效率。此外,不同于其他EPC模式,K.K.新城的EPC总承包有坚实的官方背书。首先,项目由“安哥拉国家重建委员会”(GRN)委托,确保了项目在建设前期和过程中的行政支持。此外,建设完成后,新城将按照项目设施的有关权利,由安哥拉政府赎回,项目资金来自中安两国政府签订的双边“石油换贷款”(oil-backed loan),确保了后续的顺利交付使用。


实现“中国化”和“属地化”整合运作。在设计规范方面,K.K.新城的设计和施工主要采用中国规范,同时参考安哥拉当地规范以及部分南非规范和西班牙规范,并充分考虑和优化当地的地域文化、气候特点、当地居民的风俗习惯等。项目的设计和施工既适合安哥拉国情和技术水平,又符合中国化设计规范和技术标准的应用。在物资采购方面,对柴油、沥青等当地供应充足且市场稳定的物资,在当地进行采购;对机械设备、工程配件等本地难以提供的物资,则充分利用中国产能整船从国内调配。劳动力方面同样采取中国工程师输出和本地劳务人员培养相结合的方式,确保建设标准的同时增强了安哥拉本地的“造血能力”。


(2)对城镇化和工业化的积极影响


以高品质城市社区提升了城镇化质量。与罗安达老城区拥挤、年久失修的房屋或连片贫民窟形成鲜明对比,K.K.新城的高标准公寓楼、配套齐全的公共服务、市政设施、景观环境使其成为当地绝无仅有的高品质社区(图9),受到当地人民的一致好评,很多卢安达人的梦想就是能在K.K.新城购房生活【根据中信建设常驻安哥拉负责人访谈资料】。新城的住房供给一定程度弥补了当地的住房缺口,也降低了居民的居住成本【自2013年,政府开始对K·K新城提供购房补贴,根据金融时报的数据,补贴后购买一套住房的价格仅为在卢安达老城区租一套两居室公寓一年的租金花费】。更重要的是,K.K.新城为战后的安哥拉首都提供了一个品质精良、配套完善的城市功能载体。它力挽安哥拉低质量城镇化的形象,成为安哥拉对外宣传的标杆,改善本地人的生活质量的同时,对未来招商引资、吸引人才都大有裨益。此外,K.K.新城建设的所有市政设施(如电厂、净水厂、排水设施、通信设施以及市政道路)全部对外开放,K.K.周边兴建的其他社区或企业都可以共享这些设施【根据中信建设常驻安哥拉负责人访谈资料】,这将有利于未来围绕K.K.新城发挥集聚效应,形成城市功能和产业功能相融合的综合组团。


图9  K.K.新城现状街景


以产业和就业带动增强了本地工业化基础。为了保证K.K.新城工程的物资供应,中信建设在卢安达自主投资了多个工厂和配套场站,如砂石料、红砖、铝合金门窗、苗圃等物资的加工厂。例如中信建设斥资4000万美元,在安哥拉罗安达省经济特区建设中信安哥拉制铝有限公司。这一工厂将成为安哥拉和非洲地区规模最大的铝合金型材厂,年产10000吨铝型材,主要生产门窗、幕墙、电力等领域使用的铝型材,用于满足包括K.K.二期工程在内的安哥拉战后重建项目的市场需求【中资企业在安哥拉建设的最大铝合金型材厂破土动工】。在创造就业机会和劳动力人才培养方面,K.K.新城项目也作出了很大贡献。据统计,中信建设共雇佣安籍工人1.5万人。起初,由于职业技术缺乏,安籍工人只能从事“力工”岗位。为了更好地在安哥拉扎根,进行属地化建设,企业开始对当地安籍员工进行职业教育,特别成立“中信百年安哥拉职业技术学校”。在安期间,中信建设前后培养近4500名安籍技工,目前已成为各个岗位上不可或缺的技术骨干。


然而,K.K.新城仍不可避免地带有“卧城”的色彩。受制于贫民窟围城的现实局面,K.K.新城不得不选择了飞地型开发模式,距离老城和工业园区的就业岗位较远,职住分离问题不容忽视。而K.K.新城内部及周边除了购物中心、餐饮等生活服务业外,尚未形成就业中心。可见,城镇化和工业化的双向促进作用并不直接,未来仍需要从产业发展和企业引入角度努力,围绕K.K.新城形成产城融合的综合城市组团,实现城市应有的规模集聚。


3.2.2  苏伊士经贸合作区:打造产城融合的特殊经济区


中非经贸合作区是中国投资参与非洲产业发展最直接、影响最为深远的形式。自2006年11月中非论坛在北京召开,商务部遴选批复多个中非国家级境外经贸合作区(表2),吸引大量国有和民营企业投资设厂,涵盖加工制造、资源利用、农业加工、商贸流通等诸多领域。其中,中非发展基金在非洲投资的首个境外合作区——苏伊士经贸合作区,通过集群式招商的创新以及运营模式的创新,实现了“以产促城,以城兴产,产城融合”,是我国境外园区建设的典范,更是撒哈拉以南非洲国家在破解城镇化困局问题上可借鉴的典型案例。


表2  中非国家级境外经贸合作区概况


(1)开发建设模式


基于高层合作的政府主导型项目开发。苏伊士经贸合作区由国家商务部指导,天津市政府推动,天津开发区和天津泰达投资控股有限公司主导运营。国家层面的支持以及双方政府间的合作对于经贸合作区的开发至关重要。国家层面,双边政府建立合作备忘录和协议,以确保各项优惠政策得以落实;省级政府层面,天津市负责全面对接非洲当地的发展诉求;园区层面,由工业园区自身管理层聘用有园区运营经验的人才,与当地政府保持良好沟通,争取政策和税收的优惠,确保全方位、多层次争取政策支持。


采取务实的滚动发展模式。工业园区的盈利周期往往比较长,前5年需要大量的启动资金用于基础设施建设,往往到第15年左右才能达到盈亏平衡。苏伊士经贸合作区在10k㎡的规划范围内选择1.34k㎡作为起步区,摒弃刻板理解,没有等到基础设施、商业环境、政府治理、教育、医疗等总体环境改善后再进行招商引资,而是直接利用优势资源与行政力量吸引外商直接投资,并为那些产业项目的顺利落地提供必要的基础设施和商业环境。随着企业发展逐渐步入正轨,产业集群初见端倪,再进一步升级和改善配套服务设施,从而形成滚动式发展的良性循环。


借助多元力量打造产业集群。合作区对招商项目进行遴选,将招商重点放在产业规划中的龙头企业及其相关配套企业,并积极引导中资企业以“抱团出海”的方式,快速形成产业集群效应。此外,积极与当地企业合资建设园区,增强园区的国际性和多样性。采取“利益均沾,风险共担”的原则,尽量做到股权多元化、利益多元化,以便获得当地政府的支持,有效规避风险,积极吸引除中国和非洲本土国家以外的国际投资者入驻。同时支持中国民企入驻商贸区,降低非洲国家对中国国企投资的戒备。


探索产城融合的可持续盈利模式。合作区由专业园区的运营团队——中非泰达负责打造,除了在规划、建设、招商、运营方面做到无缝连接,在产城融合方面更有前瞻性的规划,使境外合作区成为非洲城镇化的一种先进模式。从规划伊始,就确定了以土地和物业为核心资源、以工业新城为主的相关多元化投资建设整体方案。注重通过在企业聚集效应开始呈现的阶段,加速合作区内包括餐饮、教育、医疗、酒店等生活生产配套服务,以及商贸、物流仓储、展会和住宅地产的投资,提升土地价值,兼顾了土地租赁、经营性资产出租、子产品经营和土地升值等盈利手段(图10)。


图10  开发模式示意图


(2)对城镇化和工业化的积极影响


以产业集群带动当地经济发展。依托天津开发区和中非泰达建设经验,合作区起步区的整体开发在较短时间内完成,园区软硬件配套设施具有较高品质,成功吸引众多实力企业入驻,并对改善当地的民生、帮助政府缓解就业压力、增加居民收入起到了积极作用。在1.34k㎡的起步区,合作区的“投资平台”作用日益凸显,“集群式”发展模式已具雏形,目前已有68家企业入驻,吸引投资10亿美元,为当地创造了3000多个就业岗位,年产值超过2亿美元,缴纳税收3亿埃磅,拉动了当地经济的发展,并培养了一批埃及短缺的高级技工人才。包括银行、保险、广告、物流等在内的27家服务型企业不仅服务于园区内的企业,也为本地其他产业的发展提供支持。园内众多企业的入驻填补了埃及乃至整个非洲中东地区一些产业的空白,不仅推动了埃及的产业升级和改造,也带动了埃及的上下游产业发展。


以高品质生活配套助力产业发展。“产业+生活”的产城融合模式是苏伊士经贸合作区最大的亮点。除综合配套服务中心、星级酒店、员工公寓等高品质生活配套设施之外,还营建了大型商贸城和游乐城等娱乐设施,最大程度上丰富员工的业余文化生活,形成吸引企业入驻园区的磁力点。通过为员工提供交通、食宿、娱乐的一揽子生活解决方案,辅之以属地化的管理模式,既节约了劳动力成本和管理费用,又稳定了劳动力供给,一定程度缓解了制约非洲产业发展最核心的劳动力和成本问题(图11)。


图11  苏伊士经贸合作区的产城融合


4  结语


根据联合国2014年的统计,未来25年,撒哈拉以南非洲将有近10亿人居住在城市地区。然而伴随着全球经济周期性放缓,大宗商品价格下跌,撒哈拉以南非洲大量资源依赖型的城市失去经济增长动力,城市建设与发展雪上加霜。因此,迫切需要引导这些地区尽快建立工业化与城镇化的良性互促机制,从而实现高质量、可持续的城镇化。本文从撒哈拉以南非洲工业化与城镇化相互掣肘的根源入手,深入剖析高品质城市社区K·K新城以及产城融合的苏伊士经贸合作区两个案例,比较分析两种模式对工业化和城镇化产生的影响,找到了破解当前困局的核心要素,为撒哈拉以南非洲城市重塑城镇化引擎提供参考。


本文认为针对撒哈拉以南非洲目前制造业基础、配套设施环境、土地供给及政策稳定性都不容乐观的现状情况,以中非经贸合作区为代表的特殊经济区是发挥企业空间集聚效应和产城融合效应的最佳空间形态。但是在非的特殊经济区的发展良莠不齐,主要原因是它们往往处于一种隔离的状态,与人口聚集的大城市在空间上距离甚远。此外,工业门类的设置和引入不考虑服务于就近的城市的需要,对城市技术工业的引入和输出作用不够明显,较难与城市里的服务业及产业链上下游的企业发生关联。中国对非投资建设的经济贸易区也难免陷入这样的问题。因此,笔者建议未来特殊经济区的选址要进一步向大城市集中,建立区内外企业的联系,而这需要非洲国家政府政策方面的创新和突破。专门为工业用地作空间规划对非洲城市而言至关重要,因为这里复杂的土地市场和产权问题,大块的土地比较难得。而有些重要的工业门类有着特殊的用地需求,需要与国家和区域的交通、基础设施及港口有良好的连接,这都需要科学的规划。中国境外经济区以产城融合的模式在推动非洲工业和城镇化向着良性模式发展,但也面临上位规划不可控、政策多变及壁垒,以及产业园区区位较为隔离的现象。这些方面都需要站在更高的层面去协商,同时只有让非洲国家和人民切身体会到中国投资对非洲本地直接的贡献和诚意,才能从地方和中央多个层面推动中非合作,形成共赢。


感谢中国城市和小城镇改革发展中心副总规划师胡天新对于本文提出的建设性意见,以及《安哥拉罗安达工业园区开发策划》课题组组员的支持


作者:周君,硕士,中国城市和小城镇改革发展中心规划师

周静,博士,中国城市和小城镇改革发展中心,高级规划师。zhoujing@ccud.org.cn


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编辑:张祎娴

排版:赵大伟



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